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关于院庭长审判业务监督的几点思考
----以撤销院庭长文书审批权后暴露出的问题为视角
作者:侯秋彤  发布时间:2019-02-20 15:25:22 打印 字号: | |

内容提要:

    法官员额制实施以来,审判权放权独任法官、合议庭,院庭长对案件的审判监督权相应缩减,这一点在裁判文书的审批上表现的尤为明显。撤销院庭长对裁判文书的审判权是“去行政化”的必然选择,也对推动案件独立裁判起到积极作用,但另一方面,案件质量下滑、发改案件及超长期案件大量增加的问题也随之而来。本文以撤销院庭长文书审批权后暴露出的问题为切入点,剖析当前中国司法背景下适当保留院庭长审判业务监督权的必要性,以期通过对院庭的长审判业务监督权找准定位、明确权责、理顺流程,为司法改革过渡期案件质量提供监督保障。

 

以下正文:

美国法学家亨利·米尔斯曾说:在法官做出判决的瞬间,被别的观点,或者被任何形式的外部权势或压力所控制或影响,法官就不复存在。宣布决定的法官,其做出的决定哪怕是受到其他意志的微小影响,他也不是法官。法院必须摆脱威胁,不受任何控制和影响,否则他就不再是法院了。亨利·米尔斯的这句话对审判权的独立性作出了深刻的阐述。审判权又称司法管辖权,是指法院或司法机构对诉讼行为进行管辖和审判的权力,本质是一个判断和发现的实践活动。司法改革以来,让审理者裁判,让裁判者负责的核心思想促使案件审判权归位员额法官,院庭长的文书审批权也经历了由高度授权到逐步放权甚至全面放权的演变过程。

 

一、历程回顾:院庭长文书审批权之演变

    (一)高度授权阶段

自新中国成立至二十一世纪之前为高度授权阶段,院庭长对本庭或本院的裁判文化具有绝对话语权,几乎所有案件的裁判文书均需要院庭长进行签发,案件最后的审核把关权牢牢的掌握在院庭长手中。与此同时,院庭长还要对裁判文书中的事实认定、证据采信、法律适用予以把关,其认为不当之处可在文书中直接予以修改。因上下级关系的行政压力等原因,承办法官对于院庭长的修改必须采纳。

(二)适当放权阶段

2000年至2015年前后开始实行审判长选任和合议庭职责改革。审判权管理方式有了一定程度的变化,各地逐渐探索将审判权放权于审判长和合议庭,许多经验丰富及业务技能较好的法官的裁判文书可以自行签发,但仍由院庭长对裁判文书负责。但对于代理审判员、初任审判员及业务能力欠缺的审判人员或者较为疑难复杂的案件还是需要院庭长进行签发。

(三)全面放权阶段

2015年以来随着《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》的推进,司法体制改革正式铺展开来,裁判文书审判也迎来了全面放权阶段。“去行政化”作为司改的一项重要内容,将审判权全部放权于审判人员及合议庭成为司法改革的一项重要内容。特别是2016年法官员额制由试点推广至全国后,已形成独任制案件由承办法官自行签发,合议庭案件由审判长签发的文书签发模式,由审理者裁判,由裁判者负责的格局正式形成。

 

二、问题反思:院庭长对审判业务监督必要性探究

 撤销院庭长对裁判文书的审批权是司法体制改革的必然选择,然而审判权运行改革将审判权与行政管理剥离后对于案件质量管理的缺位及审判业务监督的缺失带来的负面影响也是不容忽视的。

(一)院庭长对审判业务监督必要性数据基础探析

XY2014年至2017年审判质效为例,2016年至2017年发改案件数增幅超过过去3年,且发改率较高,案件质量暴露出一些问题。

 

 

 

 

XY2014-2017年发改案件数量统计图

          

XY2014-2017年发改率折线图

由图表可见,2014年至20172014-2017XY区发改案件数量持续增加,2016年至2017年涨幅大,发改率均的上升也以2016年至2017年最为明显。案件质量问题已经成为继案多人少矛盾后各级法院亟待解决的又一大问题。笔者认为案件质量的下滑原因是多重的,审判业务监督的欠缺就是原因之一。如果说数据量化以最直观的方式说明了院庭长对审判业务监督必要性,那么其必要性的理论基础何在?

(二)院庭长对审判业务监督必要性理论基础探析

从比较法角度看,在域外法治国家或地区,基于对法官独立审判原则的奉守,院庭长的监督权进局限于审判行政事务监督权,对于审判业务并没有监督权。如我国台湾地区,《法院组织法》第15条规定:民事庭、刑事庭、行政诉讼庭、专业法庭及简易庭之庭长,除由兼任院长之法官兼任外,余由其他法官兼任,兼任第十职等至第十一职等或兼任第九职等,监督各庭事务。”这里的说的庭长负责“监督”各庭事务,指的仅是庭长享有审判行政事务监督权,而非审判业务监督权。对于院长的权力,台湾地区赋予院长对该院法官的职务监督权。职务监督包括制止法官违法行使职权、纠正法官不当言行及督促法官依法迅速执行职务。综上,在台湾法律中法官只在其独立审判不受影响的限度内接受院庭长等的职务监督,如果法官认为职务监督危及其审判独力时,有权请求职务法庭排除(撤销)职务监督。与此类似的还有德国,德国在1972年设立了职务监督制度,其认为裁判行为以外的行为及裁判行为的外部秩序领域均应受行政监督。裁判行为的外部秩序领域即准备判决或接续判决以外的行为,准备判决或接续判决的行为是指如判决理由的草拟、审判上和解与必要的处分、程序进行的决定、裁定举证等,原则上不受职务监督,但例外情形,如有明显错误之职务行为,如适用已废止之法律之类,则视同外部秩序领域得予职务监督,即在德国原则上不对审判业务行为进行监督。英美法系的许多国家更强调审判权的独立性,故亦不允许对审判业务行为的内部监督。

(三)院庭长对审判业务监督必要性现实基础探析

从理论层面似乎无法为院庭长的审判业务监督权找到站的住脚的理论。但司法实践更多的强调的是实践运用的效果,而非理论基础。在实践中,院庭长的审判监督权可分为审判行政事务监督和审判业务监督两大类,院庭长的审判监督权虽带有指令性质,可能与法官独立办案有一定的冲突,但适当保留院庭长的审判业务监督权,存在具有某种现实合理性。我国现处于司法改革的过渡阶段,许多政策的实施需要在旧制度和新做法之间搭建桥梁,从我国现实的法治环境出发,考虑到司法改革的现实需要,院庭长的审判业务监督权仍是十分必要的。

1、部分一线法官缺乏大局意识。案件质量不仅仅体现在案件的法律效果上。如果一件案件仅仅只是事实查明清楚,适用法律正确仅能成为一件合格案件。近年来被上级法院发回重审或改判的案件中因处理不当被发改的案件有逐年增多的趋势,说明部分法官就案办案、机械办案,缺乏大局意识,没有做到真正的案结事了,没有兼顾案件的社会效果甚至是政治效果。在我国现实国情下,部分涉及群体性纠纷,可能影响社会稳定的案件仍需协调各方利益机构,这些案件仍需要政治站位较高,行政能力较强的院庭长进一步监督把关。

2、一线法官办案能力良莠不齐。在德国,期望从事司法工作的人员必须先在大学里学习4-5年的法律,然后参加两次周统一司法考试。通过了严格考试的候选人要进行为期两年的司法实践培训,再接着参加周复试,包括长达40小时的笔试(8项笔试,每项5个小时)和5个小时的口试。通过第二次州试后才可以申请法官资格,且只有两次考试成绩优秀或优异的15%的候选人有被选拔的可能。另外,为了更好的了解候选人的品行,申请者被任命为法官前必需通过一系列面试。最后,即使候选人被司法部任命为法官,最初也只取得了见习法官的资格。在三年的见习期间,只要有迹象表明其不是从事司法职业的合适人选,那么可以在不通知本人的情况下解除法官职务[1]。相较德国,我国的法官选任流程就显得较为宽松,法官员额制施行后我国法官数量较之员额制施行前有较大幅度减少,近年来案多人少矛盾日益凸显,员额法官承受较大的办案压力,一线法官流失也较为严重。虽然业务能力强的一线法官成为员额的主力军,但由代理审判员入额的员额法官或入额前长期从事行政工作或综合事务的员额法官,面对疑难、复杂或重大案件时仍会感到力不从心、无从下手,这些案件仍需要业务能力较强的院庭长进行把关。

3、不利于统一裁判尺度。院庭长审批裁判文书时,对于全庭案件有着较为宏观的把控,对类似案件的裁判结果有一个统一的判断。法官员额制由于信息沟通不畅,同案不同判情况多有发生,既损伤了司法权威又损害了当事人的合法利益。

4、不利于监督违法审判活动。司法责任制推行以来,当前社会环境下,司法权威和公信力还不太高,如果有关单位或者个人反映某法官存在违法裁判等行为时,院庭长对此不加过问,可能进一步加剧社会公众对法院不满的情绪,也不利于案件的后续处理。

、自我优化:新型院庭长审判业务监督模式

其实,法官独立行使审判权同院庭长行使审判监督权并不是矛盾的,相反两者的有序配合才是提高案件质量和效率的关键。取其精华,去其糟粕,才能使旧的院庭长审判业务监督行为焕发新的生机,从而更好的服务审判,提升案件质效。

(一)解决好审判权和审判监督权之间的冲突问题

解决好审判权和院庭长审判业务监督之间的冲突问题要着重处理好两层关系:一层是院庭长审判业务监督与司法行政化的关系,要认识到加强审判监督并不是以一种行政性的管理权去主宰一种判断性的审判权,或者说不是让审判管理权超越、取代审判权,而是要求管理者通过对审判流程信息的科学掌控,对审判资源的合理配置等,来促进审判权优质高效运行。另一层关系是院庭长审判业务监督与独立审判的关系。加强院庭长审判业务监督并不是要干预审判权的正常运行,而是为审判权的正常运行提供良好的环境。简单的说,在我国目前的司法体制下,院庭长审判业务监督的目标应该是寻求审判权与审判管理之间的平衡[2]

(二)明确其在全院审判业务监督中的定位和作用

传统意义上行使审判业务监督权的主体为审判监督庭、审判管理办公室(大部制改革后基层法院取消审判管理办公室,其职能并入审判监督庭或者办公室)及审判委员会,从整体的角度看,院庭长审判业务监督权同上述组织的职能共既有重合的部分,又有许多不同,故要进一步明确院庭长监督在全院审判业务监督中的定位和作用。案件质量作为进行内部监督管理的系统性工程,包含了事前预防、事中监管及事后纠错等。⑴在事前预防阶段,当事人起诉前法院对于特定个案的监督是缺乏对象的,因此事前监督的主要内容体现在法官业务知识培训、调研指导、审判工作制度规范等方面。从职能出发该阶段的审判业务监督权应主要由研究室或审判监督专门部门行使。⑵事中阶段包括程序性监督和实体性监督。程序性监督主要由审判监督职能部门统筹开展,但需要院庭长的流程管理审批工作予以配合。实体性监督旨在保证案件质量,院庭长在该阶段起着关键性的作用。⑶事后纠错阶段。院庭长在该阶段主要作用为,对再审案件或被上级法院发回重审案件及时跟进案件流程,督促办理,与此同时做好当事人的情绪化解工作。

(三)明确院庭长审判业务监督的性质

首先,院庭长的审判监督权仅针对特定案件。最高院《关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见》(以下简称《意见》)对院庭长审判监督权范围进行了规范,《意见》第24条规定:院庭长的审判业务监督权,只能针对四种案件情形而启动:(1)涉及群体性纠纷,可能影响社会稳定的;(2)疑难、复杂且在社会上有重大影响的;(3)与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的;(4)有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的。笔者认为考虑到涉诉信访风险及逐年持续增大的信访压力,应将督办案件或者信访较为严重的案件也纳入院庭长行使审判监督权的案件范围,但即使加上笔者建议的案件类型,也仅限于五种案件类型,并无可主观掌握的兜底条款。其次,院庭长的审判业务监督权本质上是一种审核权,而非审批权。《意见》规定院庭长(合议庭)的意见,也无权改变法官(合议庭)的意见,更不得指令法官(合议庭)按自己的意见办,只能将案件提交专业法官会议或审委会讨论。再次,院庭长的审判业务监督权仅是一种程序启动权,而非实体处分权。院庭长在行使审判业务监督权时有权启动两个程序:一是要求法官(合议庭)报告案件进展和评议结果;二是在与法官或合议庭意见不一时有权提请专业法官会议或审委会讨论案件。

(四)制度层面规范院庭长审判业务监督流程

 根据最高院《意见》及《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见(试行)》,各地各级应根据实际情况制定相关细化方法和步骤,为院庭长履行监督职责提供程序保障。第一,设定院庭长行使审判监督权的具体方法和步骤。从全面质量管理的观点来看,案件的高质量并不是审判监督的结果,而是对案件审理的全过程中的每个环节、每道程序都进行质量控制的结果,故在程序设计上应兼顾审判流程的各个环节,做到全面监督无死角。第二,建立院庭长重点案件阅评制。这样既可以避免院庭长过多干预案件,达到“去行政化”的目的,又保障院庭长在重大案件中的参与权和话语权,把关案件质量。《意见》规定,涉及群体性纠纷可能影响社会稳定的等四种情形,院长可以要求独任法官或者合议庭报告案件进展及评议情况。笔者建议除上述四类案件外,法院可以在立案阶段向双方当事人送达征询意见书,对于双方或一方当事人对于案件办案意见较大的,独任法官或合议庭应当向庭长报告,院庭长可以对此类案件的审理过程进行审查监督并对裁判文书进行阅评。但需要说明的是院庭长对裁判文书阅评后提出的意见仅具有咨询作用,不具有法律效力,不能对办案法官做出行政指令,也不能强行改变独任法官或合议庭的意见。由独任法官或合议庭决定对于院庭长的阅评意见是否采纳及如何采纳。与此同时,还要做好院庭长阅评留痕工作。对于独任审判的,应当将院庭长的阅评意见单独记录并入卷,对于合议庭评议案件的,院庭长阅评意见可计入合议庭评议笔录并入卷。如院庭长阅评意见未被采纳,院庭长有权在专业法官会议上提请讨论,并提请审委会审议该案,做出最终决断。

(五)变审批把关为“统一裁判尺度”

   针对审判权放权后的“同案不同判”问题,要进一步改革院庭长审判监督思路,变审批把关为“统一裁判尺度”。院庭长应当承担对案件宏观指导的作用,通过主持专业法官会议、主持审判业务指导文件和审判业务课题研究、开展对下业务指导等方式,解决疑难问题,统一部门及业务条线裁判尺度,强化对审判工作的宏观监督指导。与此同时,要进一步厘清院庭长同独任法官及合议庭的关系,各审判团队采取“分管院长+审判长”双重负责制。院庭长根据分管的审判工作,结合专业背景和个人专长办理案件。院庭长应当主审或者参与合议庭办理社会影响大、处理难度大、案情复杂或证据疑点多、事实认定或法律适用争议大、现行法律、法规和司法解释规定不明确等重大、疑难、复杂案件,为法官办案发挥示范、引领和指导作用。为维护裁判尺度统一,对于因法律适用或认定事实与原审存在重大分歧而发改的二审、再审案件,在裁判之前应将合议结果向庭长报备,庭长对裁判结果有异议的,有权决定将案件提交专业法官会议讨论。主审法官、合议庭或庭长与专业法官会议意见有重大分歧的,庭长有权提请分管院长决定将案件提交审判委员会研究。因新证据、新事实、法律变更、违反法定程序或裁判一般瑕疵而发改的案件除外。

*徐州市云龙区人民法院法官助理。

 



[1]关毅.法官遴选制度比较[J].法律适用.2002(4):54-56

[2] 崔永东.审判管理中的问题与解决途径[J].中南大学学报.20卷第1

来源:《徐州审判》2018年第06期
责任编辑:唐新利