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新型农村集中居住区追讨农民上房尾款的
法律适用及裁判方法
作者:史高杨  发布时间:2018-07-09 13:50:16 打印 字号: | |

摘要:农村集中居住区建设是农村环境整治的重要内容,也是社会主义新农村建设的一个重要方向。目前我市农村集中居住区建设正在如火如荼进行,在推进农村集中居住区建设的过程中,也确实遇到了一些问题和困难。一些追讨农民上房尾款的诉讼和纠纷时有发生,如何通过审理,平衡各方利益,推动新型农村集中居住区建设和谐、健康、有序发展,成为人民法院法官新的课题和挑战。

关键词  农民集中区   法律适用  裁判方法

 

农村集中居住区是基于协调城乡发展、统筹推进“三个集中”和在中心城区全面实现城市化的战略目标而产生一种新型建设模式。各地政府运作“城乡建设用地增减挂钩”项目和“万顷良田建设工程”来推进农民集中居住区建设工作。通过集中分散的村庄,在优势地理位置统一建设集中居住区,改善了村民的住房条件和农村的环境面貌,提高了农民的生活质量。

一、新型农村集中居住区的建设模式

新型农村集中居住区建设是在农村集体土地上,按照城市建设用地区域的标准进行统一规划,统筹安排配套设施,按照城市化标准建设的新型农民住宅小区。当前普遍适用的是政府主导与市场化运作相结合的运作模式。这种建设模式由各区()县级政府直接组织领导并制定实施方案和工作计划,由农村集体经济组织与其他经济实体的合作体或者农村集体经济组织委托的其他经济实体作为建设项目业主负责具体承担建设开发,小区的建设资金由政府负责筹措后结算给建设施工方。这种建设模式是在农村集体土地上相对集中和规模化地修建农民住宅,改变了在农村“一户一宅”传统的住宅建设模式,因此可以集中利用较少的土地建设更多住宅。

二、新型农民集中居住区的优势

传统的农村住宅和村庄布局存在很多问题。首先,村庄布局分散凌乱,布局不合理。传统农民住宅一味追求高大,而且在门前往往还占有一部分土地用来种菜、养殖家禽和堆放杂物从而使土地浪费现象严重,许多土地不能得到集约利用;其次、由于缺乏资金支持,基础设施配套难,脏乱差问题突出。再次,随着经济社会的发展,农村大量年轻劳动力外出务工,造成农村实际住房人口减少,农村空置房增多。最后,基于我国的基本国情,土地资源极度稀缺,土地人均占有量极小,为适应不断增长的人口需求,耕地显得尤为珍贵。

通过农村集中居住区的建设,对多个邻近村落进行土地整理,从土地利用和管理的角度看,集中居住区不仅改变了以往农民散居的状态,而且在合理规划的前提下,将极大地提高农村土地利用的效率,为高效农业腾出空间。从提升生活环境角度看,集中居住区按照城市化标准建设和管理,将大大改善农村生活环境,提高农民生活质量。

三、农民拖欠上房款的原因

导致农民拖欠集中居住区上房尾款的原因和理由多种多样,大致分为以下几种情况:

1.农民经济承担能力有限,确实无力支付上房尾款。部分村民家庭情况较为困难,比如有的家庭家中无劳动力人口也没固定收入来源;有的家庭家中有常年生病的病人,早已经因病致贫。即使在原有房屋拆迁赔偿款的基础上再支付少许上房尾款,对他们来说也是天文数字,让本来就贫困的家庭雪上加霜;

2.土地整合过程中,没有处理好土地置换、回迁补偿等事宜,农民因此拒不支付上房尾款。这种情况在土地整合过程中是很常见且矛盾较多。由于对新事物认知程度的不同,部分村民对集中居住区建设不是很赞成,觉得回迁补偿标准较低,土地置换又没有达到满意,所以怨气很重。而村民在与地方政府或村集体交涉的过程中,话语权又较弱,所以在缴纳上房尾款的时候,积攒的抵触情绪就集中体现出来,不愿意支付上房尾款;

3.交付的房屋与原来的约定存在偏差,双方因此存有争议不能解决。如果实际交付的房屋与事先约定的明显不一致,村民自然希望可以尽快解决。当双方的争议一时无法妥善处理,部分村民会等待争议处理完毕以后,再考虑缴纳上房尾款;

4.房屋手续不全、未经审批、没有权证等行为导致农民不愿支付上房尾款。现在农村村民的法律意识越来越强,很多村民已经在外出务工的城市购买了商品房,他们知道房屋产权证的重要性,所以会以此为借口拖欠上房尾款;

5.部分农民存有侥幸心理,强行侵占小区房屋,且不愿支付住房尾款或购房款的。极少部分村民抱着侥幸的心理,认为只要自己住进去,时间一长房屋就有可能占为己有。即使最后没有达到目的,也没有什么经济损失。

四、新型农村集中居住区涉及的诉讼主体

1.上房农民。上房农民作为农村集中居住小区的入住方,他们是建成集中居住区所在土地的使用权人,他们基于土地回迁、置换、申请等原因,共同获得了集中居住区的土地使用权,他们同时也是集中居住区住房的使用权人,由于集中居住区开发投入较大,部分上房农民需要为新型农村集中居住区承担必要的建设费用。

2.上房农民所在的农村集体经济组织。农村集体经济组织是上房农民的组织方和代理人,同时也是农村集中居住小区土地的所有权人,在土地开发建设方面有一定的话语权,承担着土地征集、整合、配套建设、手续报批等具体性事务,他们可以代表上房农民就居住区建设方面对外开展相应的民商事活动,拥有一定的经营和收益的权利。

3.建设施工方。建设施工方可以是农村集体经济组织的合作方或者农村集体经济组织委托的施工单位,也可以是农村集体经济组织自身或者地方政府成立的国有地产开发公司。与城市商品房小区的开发行为不同,农村新型小区的建成房屋不能作为商品房进行销售。因此建设施工方的投资收益主要通过政府补偿的方式获得。

4.地方政府。地方政府目前仍然是新型农村集中居住区建设的主要推动力量,相对于一般农村房屋建设活动,农村集中居住区建设程序比较复杂,既涉及土地审批问题,也涉及规划管理问题。因此除符合现行的土地管理规定的审批程序外,地方政府还要根据城乡规划管理的相关规定进行设置和执行,而且主要内容是以城市建设基本程序为框架,兼有农村建设及城市建设的特点。目前,地方政府仍然是新型农村集中居住区建设的主要投入方,同时,地方政府通过土地整理,以土地流转收益获得补偿。

五、新型农村集中居住区追讨上房尾款的法律依据

当前我国农村房屋主要为宅基地上修建的房屋和农村集体建设用地上修建的房屋。宅基地上的房屋主要是指农村村庄里的房屋,而集体建设用地上的房屋主要是农民集中居住区的房屋。

我国没有系统的、专门的关于农村集中居住区的立法,有关规定散见于《土地管理法》、《城乡规划法》、《土地管理法实施条例》、《合同法》等法律法规及相关文件中。涉及土地管理、规划、审批、建设和房屋流转等方面的法律法规还并不完善,存有相当多的法律空白地带,因此,如何妥善处理好农村集中居住区建设中产生的各类矛盾、纠纷,如何在法律的框架内平衡各方的利益诉求,如何有力推动新农村建设,考验着法官对相关法律精神和法律原则的理解和驾驭能力。

六、关于新型农村集中居住区法律适用及裁判方法的探讨

第一种观点,参照农村房屋买卖合同纠纷处理

如果涉案房屋所用的土地是农村集体建设用地[1]。那么地方政府或农村集体经济组织对建设房屋所使用的土地拥有土地使用权。农村集中居住区建设的投资主体一般是地方政府或农村集体经济组织。在农村集中居住区建设的过程中,地方政府或农村集体经济组织扮演着“开发商”的角色,他们提供土地、提供资金进行集中区房屋建设。地方政府或农村集体经济组织原始取得房屋所有权。在房屋建成后,由地方政府或农村集体经济组织与房屋施工方进行结算并负责验收工作等工作。房屋交付后,由地方政府或农村集体经济组织与上房村民进行对接,按照拆迁补偿协议的内容,支付上房尾款并安排村民进行上房。

既然房屋已经实际交付使用且拆迁补偿协议中关于上房的具体内容均是双方自愿达成的合意,那么上房村民应当支付上房尾款。但是既然是房屋买卖合同,那么房屋的开发者必须具备房屋开发建设的资质,并且建设的房屋应当有完备的规划、建设审批手续。在实践中,满足以上条件的凤毛麟角,地方政府往往就是根据一个政府文件就开始进行集中居住区建设。至于能否办理房屋产权登记手续及具体办理的时间节点,现在仍然没有明确的答案。

实践中并非所有涉及拆迁的村民都会选择购买集中居住区的房屋,也有部分村民选择拿到的房屋拆迁补偿款到县城或市区购买商品房。在农村宅基地房屋拆迁时,村民与地方政府或集体经济组织虽然只签订一份房屋拆迁协议,但是其中包含两个主要内容,第一部分是房屋拆迁的赔偿标准及赔偿的最终数额,第二部分是集中居住区房屋的上房的具体价格,村民可以根据自己的实际情况来选择是否购买集中居住区的房屋。

第二种观点,参照农村建房施工合同纠纷处理

如果涉案房屋所用土地属于宅基地性质[2],那么上房农民拥有土地使用权,上房农民和施工单位属于间接的承包关系,之所以说是间接的承包关系,是因为大部分情况下,是地方政府或农村集体经济组织居中委托开发和建设的,上房农民和建设施工方并没有发生直接的施工合同关系。上房村民在农村集中区房屋建设中本质上是房屋开发者,而建设施工方属于承揽方,接受地方政府或农村集体经济组织的委托实施项目工程建设。上房村民与地方政府或农村集体经济组织签订房屋拆迁补偿合同,并在合同中明确约定拆迁赔偿的标准以及入住集中居住区房屋后应当补足的上房尾款。上房村民与地方政府或农村集体经济组织实质是一种委托关系。

需要注意的是,建设施工方不是房屋所有权人,这一点是与城市房地产开发不一样的。城市房地产开发项目中,房地产开发商是土地使用权人,也是房屋初始产权登记的所有权人。但是农民集中居住区的用地从法律性质上讲是农村“宅基地”,其土地使用权人只能是实际的房屋使用者。因此建设施工方只能是项目建设的单位。房屋建成后交付地方政府或农村集体经济组织,由他们与上房村民进行对接,安排好上房事宜与上房尾款支付。

我们可以理解为上房村民本来就是房屋的所有人。全体村民集体委托地方政府或农村集体经济组织来建设房屋。村民与地方政府或农村集体经济组织是一种委托、承揽关系。房屋建成后,村民应当按照当初合同约定支付房屋建设施工费用。

以上两种观点虽然有其合理性但是也存在明显不足。对追讨上房尾款法律关系的认定、具体法律的适用均是参照其他的类似的法律关系来处理。目前,对于涉及集中居住区房屋纠纷的处理,不管是在民法理论界还是具体的审判实践中并没有统一标准。实践中,新型农村集中居住区追讨上房尾款纠纷处理起来往往比较棘手,裁判结果往往是以调解、撤诉为主,这种现状亟待改变。

七、新型农村集中居住区追讨上房尾款的解决对策

1.尽快出台针对农村房屋管理的法律、法规

我国现行法律、法规对新型农村集中居住区的规定不明确、不具体,很多流于政策性层面上的阐述。具体操作层面上依赖于效力层次较低的部门规章及各级地方政府的相关规定,这些效力层次较低的规章及规范性文件甚至存在利益矛盾和价值冲突。人民法院适用法律难度较大,同类案件的处理结果可能截然不同。所以,需要出台针对农村房屋的具体法律、法规。

2.完善农村房屋登记制度

在我国城市房屋和农村房屋实行不同的产权登记制度[3]。城市房屋可以依法进行登记,取得房屋产权证书,而新型农村集中居住区房屋由于没有统一的法律法规依据,大都无法取得房屋产权证书。这一法律缺陷,使农村房屋与城市房屋在财产权利表现形式上存在差异,不利于农村房屋财产权能的实现,也不利于农村社会的稳定。因此,有必要抓紧农村房屋产权登记法律制度的建设。

3.发挥司法能动作用,积极适应现代发展

加强司法服务职能,加强立法、司法和行政方面的协调和互动,各级司法机关要与各级政府积极对接,在制度设计上、行政决策上、法律规定上形成高度统一,做到政府依法行政,司法机关裁判有法可依。面对高速发展的社会,各个部门都要协同合作,最大限度的避免矛盾和纠纷的产生。

4. 注重法律效果和社会效果的有机统一

司法裁判要遵守法律法规及国家政策的规定,以有利于妥善解决现有纠纷、有利于规范交易行为为指导。要充分考虑新型农村集中居住区矛盾纠纷的复杂性、特殊性,避免机械适用法律,不要为了裁判而裁判,造成利益失衡问题。法院最终裁判的目的就是解决问题、化解矛盾。

*徐州市睢宁县人民法院魏集人民法庭法官助理。

 

 



[1] 崔建远.无产权证房屋买卖的法律后果.法学研究.20043.97

[2] 黄国清.浅谈社会主义新农村建设中土地管理.广东土地学,20068

[3] 牛士中,刘军.中心村建设政策的分析.中国土地,20066

来源:《徐州审判》2018年第01期
责任编辑:唐新利