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终结本次执行程序制度的约束机制
作者:徐州中院 刘慎辉 李飞  发布时间:2018-04-03 15:40:10 打印 字号: | |

    【内容提要】最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称《民诉法解释》)第519条从制度层面确立了终结本次执行程序制度,最高人民法院《关于执行案件立案、结案若干问题的意见》(以下简称《执行案件立案、结案意见》)、《关于严格规范终结本次执行程序的规定(试行)》(以下简称《终本规定》)对其适用要件作出规定,但可供执行财产、发现的财产不能处置要件的认定具有明显的主观性,存在随意适用、滥用风险,应当通过约束性程序保障机制的设置,实现终结本次执行程序的正当化。在对约束性程序保障机制的设计上,通过引入外部监督因素—执行当事人、利害关系人的权利制约、执行裁判权的权力制约以及执行实施权的自我约束的方式,实现程序适用的正当化。

 关键词  实质要件 主观化 约束机制 权利制约 权力制约

  基于执行工作中的积案问题以及各地法院在司法实践中的探索,借鉴台湾地区的债权凭证制度,《民诉法解释》第519条确立了终结本次执行程序制度,在制度层面为大量的无财产可供执行案件预留出口,这也是实现执行程序良性循环及我国执行体制转型的内在要求。但是,与以权利判断为特征的审判程序相比,作为以权利实现为特征的执行程序,在权利未予实现之前而终结,其制度正当性备受关注。为增强终结本次执行程序制度在司法实践中的可操作性,最高人民法院先后出台《执行案件立案、结案意见》、《终本规定》,对适用终结本次执行程序制度的基本要件作出规定,这为审视、完善终结本次执行程序制度在司法实践中的适用提供了契机。

一、终结本次执行程序实质要件认定的主观化

在《执行案件立案、结案意见》第16条规定的基础上,《终本规定》第1条对适用终结本次执行程序的基本要件进行了更加严格明确的规定。根据该条规定,终结本次执行程序的适用条件包括形式要件和实质要件。其中形式要件是向被执行人发出执行通知、申报财产令、限制消费令、立案超过三个月、查找被执行人,对符合条件的纳入失信名单,有妨害执行的依法采取强制措施,构成犯罪的依法启动刑事责任追究程序。实质要件是核实财产申报的真实性、穷尽财产调查措施后未发现被执行人有可供执行的财产或者发现的财产不能处置。《终本规定》第2条对形式要件中的“责令被执行人报告财产”需要完成的动作作了进一步规定,第3条、第4条分别对实质要件中的“穷尽财产调查措施”需要完成的调查事项以及“发现的财产不能处置”的具体情形作了规定。

从规定的要件来看,形式要件的判断标准客观、明确、具体,在司法实践中容易把握,不易发生争议。但实质要件的认定受执行风险、执行环境、执行资源、法律制度、信用体系等因素的影响,呈现主观化特征,存在随意适用、滥用的风险,这也是以往司法实践中执行当事人与执行法院对该程序适用正当与否的争议焦点所在。

(一)可供执行财产认定的主观化

从理论上看,被执行财产是一种客观事实状态。但从认识论的角度看,对被执行财产的查明却受到财产形式、财产流动性、物权变动方式、认识能力、查找方式方法及司法资源等多方面因素的影响。目前,与计划经济时代相比,由于社会转型期的影响,财产存在形式、流动方式发生了翻天覆地的变化,形式越来越多元化,流动越来越频繁化,识别、查找、控制的难度也越来越大。

尽管物权法对物权变动方式作了明确规定,但不动产的统一登记、查询并未在全国范围内实现,登记部门的信息壁垒问题依然存在,这也使得常住甲地的被执行人在乙地购置的不动产很难查明,更不用说未经登记或者无法登记的建筑物、土地使用权等不动产。动产的物权变动更加容易,识别也更加困难,如甲将自己享有所有权的动产交由乙保管,但最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》(以下简称《查扣冻规定》)对可以查封、扣押、冻结的财产,仅限于被执行人占有的动产、登记在被执行人名下的不动产、特定动产及其他财产权。对于第三人占有的动产或者登记在第三人名下的不动产、特定动产及其他财产权,只有在第三人书面确认该财产属于被执行人的情况下,法院才可以查封、扣押、冻结。实践中,乙基于与甲之间的特殊关系而代替甲保管甲享有所有权的财产,即便甲的债权人丙在知悉真相的情况下申请保全或执行,但是如乙不书面确认,法院亦难以对该财产实施查封、扣押、冻结。被执行人通过离婚析产、不依法清算、改制重组、关联交易、财产混同等方式恶意转移财产规避执行的现象,更进一步增加了查明被执行财产的难度。因此,全面查明被执行财产,还原其真实状态,很难达到客观真实,认定是否具备可供执行财产呈现主观化特点。

(二)发现的财产不能处置认定的主观化

财产能否处置的判断,既有法律适用的困境,也有事实认定的难题。笔者对司法实践中的不能处置情形进行了类型化梳理。

一是以无程序处置权或无益处置为由终结本次执行程序。根据最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第91条,被执行财产的程序处置权归属首封法院,若其上有优先债权,首封债权人在利益衡量后认为无利可图,会怠于行使处置权或以处置权为筹码与优先债权人谈判谋取法外利益。尽管最高人民法院《关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复》原则性规定了程序处置权的变更,但批复欠缺协调不成的刚性规定,加之协调处理、材料流转需要耗费大量时间,司法实践中多以该财产存在处置障碍为由终结本次执行程序,将协调工作在结案后进行。

二是以财产存在租赁、抵押难以除去为由终结本次执行程序。已查封不动产的承租人以租赁先于查封为由要求保护租赁权,抵押权人以抵押权未到期为由要求停止处置。最高人民法院《关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》(以下简称《拍卖、变卖规定》)第31条第2款规定,拍卖财产上原有的租赁权及其他用益物权,不因拍卖而消灭,但该权利继续存在于拍卖财产上,对在先的担保物权或者其他优先受偿权的实现有影响的,人民法院应当依法将其除去后进行拍卖。如何判断对优先债权的实现有影响?通过什么程序涤除?涤除的效力如何?在司法实践中尚未形成统一意见。如果法院启动带租拍卖程序而流拍,无人接受以物抵债的,是否一律按照《拍卖、变卖规定》第28条第2款规定解除控制措施。在此情形下,申请执行人一般会同意以该财产不能处置为由结案,转而执行租金或者强制管理。

三是以财产存在腾空难、交付难为由终结本次执行程序。法院拍卖不动产时,除法律另有规定外,一般均应清空后再拍卖。对于拍卖成交的动产、不动产等需要交付买受人的财产,除法律另有规定外,一般均应负责交付买受人。司法实践中,被执行人将已抵押或者已查封的不动产分配出售或者抵债给企业员工或者实际施工人,供企业员工居住、实际施工人占有的现象时有发生。因涉及众多职工基本居住权、实际施工人特殊债权,容易引发群体纠纷,司法实践中多以协调方式予以处理,而非对其强制腾空、交付。

四是以财产存在争议为由终结本次执行程序。执行过程中,面临处置的财产大部分都是不动产,而究竟哪些不动产可以作为强制执行的对象,我国法律、行政法规、司法解释、规范性文件规定之间的规定并不一致。对国有划拨用地使用权、四荒集体土地使用权,乡(镇)、村企业建设用地使用权,农村宅基地及其上的房产,农村集体土地承包经营权,违章建筑等不动产是否能够执行以及如何执行,争议很大。

五是以财产系豁免财产为由终结本次执行程序。尽管《查扣冻规定》第567条对执行豁免财产的情形进行了规定,但该规定过于笼统,可操作性不强,司法实践中对豁免财产的判断标准、程序并未形成一致意见,甚至同一法院内部不同承办人都会有不同的认识。

从执行信访所反馈的信息来看,很多执行信访案件之所以被反复提起,并不完全是因为法院没有履行调查义务,而是债权人与法院之间就债务人责任财产的认定存在争议。在很多案件中,虽然法院认为债务人已无可供执行的财产,但当事人却往往认为债务人仍有财产可供执行,从而导致案件不能终结或实际上“终而不终”。[]

二、通过程序保障实现终结本次执行程序的正当化

在作为执行主体、执行裁判的主体的同时,执行法院还是调查财产的主体,多种身份的重叠使之不得不左右逢源,查证动力的缺乏使之趋向于通过达到查明财产的最低要求,推卸大包大揽的查证压力。在这种情况下,本来是为了保护申请执行人权利的无财产可供执行案件的退出机制有时便沦为法院随意结案、甩掉执行积案包袱、侵害申请执行人合法权益的工具。[]此外,由于我国尚未建立比较完善的社会信用制度,未能实现对被执行财产的有效查询、监控,土地的城乡二元政策以及法律法规之间的冲突等因素使财产处置问题愈加复杂。在此基础上,判断无财产可供执行究竟是表面上没有财产可供执行还是真正没有履行能力,是相对执行不能还是绝对执行不能,是主观执行不能还是客观执行不能,极易陷入“公说公有理、婆说婆有理”的怪圈。因此,仅仅从结果意义上认定终结本次执行程序的实质要件,很难获得执行当事人以及社会公众的认同,需要对执行当事人参与执行程序设定更全面的程序保障以及对执行人员认定无财产可供执行设定更严格的约束程序,通过公正、客观的程序实现程序的正当化。

在所有程序都经过后,如果还是无法查找到被执行财产或查找到的可供执行财产仍不能有效清偿债务,或者查找到的财产不能处置,那么执行法院只能作出无可供执行财产、发现的财产不能处置的认定,即使被执行人客观上确实有可供执行财产。在认定前述事实的过程中,执行当事人等权益容易受到执行程序影响的主体能够充分参与到程序当中,并对程序的进行发挥了力所能及的影响,对其不认可的程序或者行为有予以救济并获得充分保障的机会,那么其对最终的结果只能接受。换言之,经过程序而作出的决策被赋予既定力,只有经过高阶审级的程序才能被修改……法院的判决最典型地体现了由程序所产生的出来的既定力和自缚性。[]在正当程序得到实施的前提下,程序过程本身确实能够发挥给结果以正当性的重要作用。

在审判程序中,当事人接受判决是否因为其权利受到保护?假如果真如此,那么就会得出只有胜诉当事人才会接受判决的结论。但现实并非如此,事实上,大多数案件只经过了一审,败诉当事人并没有通过上诉以谋求所谓的权利保护。使败诉当事人心理上接受判决的因素是什么?这个因素就是通常所谓程序本身的正当性。因为败诉当事人已经被给予充分的机会表达自己的观点和提出证据,并且相信是公正无私的法官进行了慎重地审理,所以对结果的不满也就失去了客观的依据而只得接受。同时,程序的正当性也是使审判机关获得社会广泛的信任和权威地位的源泉。由此看来,程序不仅对判决的形成有至关重要的影响,而且本身也有独立的价值内涵。[]为了实现实体的正义必须不断地改善程序,但人类的认知和实践能力有限,且什么是实体的正义也并不总是明明白白的,于是妥协就成为必要。例如,实际上从事了犯罪的人却被宣告无罪是违反实质性正义的,但程序上仍采取无罪推定原则。这个原则意味着从方法和过程上已尽了最大努力仍不能确定实体时,假定某个结果合乎正义是一种不得已的妥协。在这里,理论上是不完全的程序正义在制度上却作为纯粹的程序正义发挥了作用。[]

执行程序中对可供执行财产、发现的财产能否处置的认定,与民商事审判程序中对客观事实的认定一样,都是很难还原的,依据“高度盖然性”的证明标准得出的案件事实,最终能否被当事人认可,为社会公众所接受,依靠的就是通过程序的正当化,这也是程序正义的重要职能。

由此类推,程序在适用终结本次执行程序的过程中亦能体现独立的价值,其在约束执行人员的恣意、保障参与主体的参与权、救济权,进而获得其心理认同、凸显执行权公正等方面,亦能体现出独立的价值,严格遵循法律设定的程序能够在最大限度上查明可供执行财产,认定发现的财产是否能够处置。

三、实体要件认定主观化的程序性约束机制

实体要件认定主观化约束机制的程序设计要设置对立面,毕竟完全缺乏立场上的对立性和竞争性,就容易使认定过程变得钝滞,问题的不同方面无法充分反映,从而影响认定的全面性、正确性。而且,对立面竞争的活动意味着不同的目标追求,这种竞争机制也会强化程序参加者的动机,促进程序的完善。[]终结本次执行程序基本要件认定权力的对立面就是执行当事人、利害关系人的程序参与权利以及执行裁判权、执行监督权,通过权利、权力对权力的监督、制约,最大限度地实现对实体要件认定主体单一性、主观性的约束,最终实现终结本次执行程序适用的正当化。

(一)通过保障债权人的程序权,约束、监督认定终结本次执行程序的实施权。防止权力滥用的最好方法就是以权利来制约权力,让每一个利益攸关的主体来监督权力。[]作为权利实现程序的强制执行程序,在权利未予实现之前退出程序的前提应当是充分保护债权人的程序权,此时保护债权人的权利不再表现为继续执行程序,而是体现为保障债权人对于已经进行的执行程序的知情权、终结之后的恢复执行请求权以及生活陷入困境的债权人的司法救助请求权。具体来说,终结本次执行程序前,应当告知当事人,尤其是听取申请执行人的意见,并告知其享有的权利,对终结本次执行程序有异议的,要及时启动异议审查程序,上级法院对不受理异议的,要加强监督;异议审查裁定应当对执行实施权运行过程、执行当事人、利害关系人的实质化参与情况进行全面、公开展示;终结本次执行程序裁定书应当及时送达给各方当事人,并告知其在发现债务人有可供执行财产时,可凭裁定向有执行管辖权的法院申请恢复执行。此外,对于未得到清偿而生活陷入困境的债权人,在终结本次执行程序后,债权人可以向执行法院申请司法救助,以充分保障债权人的生存权。

(二)理顺执行权的内部关系,加强执行裁判权对执行实施权的约束。程序的对立物是恣意,因而分化和独立才是程序的灵魂,分化是指一定的结构或者功能在进化过程中演变成两个以上的组织或角色作用的过程,于是明确相互之间的权限就成为题中应有之义。[]执行裁判权、执行实施权是在科学认识执行权性质基础上分化而来,对其权限界定与划分,必须符合审判规律及执行规律。具体来说,执行裁判权主要针对执行中涉及实体争议的案件,既对私权利进行实体判断,也对执行权行使的合法性进行判断,目的是强化执行权的横向制约和纵向监督,在体制机制上构筑抵御干扰的防线。可以说,执行裁判权就是构建一个执行当事人、利害关系人、案外人参与执行程序的“场”,充分保障各方参与主体的程序参与权,通过对执行异议、案外人异议、异议之诉的审查,实现对执行实施权的监督制约。具体到终结本次执行程序的监督、制约,是指:第一,保障执行当事人、利害关系人实质化参与异议审查程序,即与程序的结果有利害关系或者可能因该结果而蒙受不利影响的人,都有权参加该程序并得到提出有利于自己的主张和证据的机会。这是正当程序原则最基本的内容或要求,也是满足程序正义的最重要条件。[]实质化参与还体现为对异议的公开听证以及对诉讼能力较弱的当事人释明权的保障。第二,提高执行裁判能力,依法独立行使执行裁判权。执行程序中,对责任财产、豁免财产的认定,对财产是否具备处置条件的认定等,都可能涉及较为复杂的情况,直接适用法条不一定能够甄别,法条之间的冲突也常使执行裁判法官困惑,这就需要执行裁判法官具备一定的证据审查能力、判断能力和法律适用能力。2007年民事诉讼法确定执行异议、案外人异议程序后,滥用异议权的现象也时有发生,执行裁判权的行使应当在纠正违法或不当认定行为的同时,提升识别、规制滥用异议权的能力。第三,异议裁定文书内容的全面性及公开性。审判的结果如果是通过判决表现出来,就必须以判决理由的形式对当事者进行了的主张和举证作出回答……决定附以理由是实现程序正义的一个重要因素,[]异议审查文书应当包含异议人的异议主张、抗辩、证据的举证、认证以及针对异议认定事实、说理,文书应当经过合议庭合议后送达当事人,文书内容在中国裁判文书网上公开。第四,提高法律适用能力,统一裁判尺度。研究制定类案指南,统一执法尺度,规范终结本次执行程序的认定标准、认定程序,使执行工作规范化有据可循。

(三)终结本次执行程序适用的自我约束。正义不仅要实现,而且要以人们看得见的方式实现。在不幸的结果确属不可避免的情况下,人们可能更加注意自己是否受到了公正、人道的对待。[11]在债权未予实现之前终结本次执行程序,更应给予债权人更多的程序保障,更应关注债权人是否受到公正、无差别的对待。第一,在规定时间内完成财产查控的规定动作。《终本规定》第2条、第3条对“责令被执行人报告财产”、“已穷尽财产调查措施”进行了明确、具体的规定,这也是法院在财产查控中必须完成的规定动作,但并非是所有案件都要穷尽所有的调查途径,更不可能是漫无边际的调查,应当结合被执行人的基本情况、基本案情进行必要的、合理的调查,应当在实践中针对不同类型的案件划分不同程度的调查措施,但应警惕执行人员在财产查控程序中自由裁量权的滥用。第二,建立终结本次执行程序认定的卷宗标准。卷宗材料方面的要求,不是单纯从卷宗管理的角度,而是一种倒逼机制,从案件最终书面记载的结果来制约终结本次执行程序案件的认定和处理。行政领导不可能不间断盯着每一个案件工作的过程,大量的案件,其质量和效果的考察,需要事后从卷宗中反映出来。卷宗是事后检查案件办理质量时的主要参考依据。具体应达到:卷宗要准确、连续、完整、清晰地反映执行工作的过程,尤其应包括财产调查的具体过程和结果、对当事人做工作、向当事人公开的情况。[12]第三,终结本次执行程序后的案件管理。包括对被执行人的监管和对案件的管理,其中对被执行人的监管,包括对符合条件的被执行人采取限制消费措施、纳入失信被执行人名单,与相关执行联动的职能部门建立信息共享平台,对被执行财产的相关情况进行动态监管。实现案件管理的规范、高效,需要确定专人、专门团队跟进,包括对恢复执行的审查、定期启动网络查控系统及其结果的推送,落实终结本次执行程序案件单独管理、专人管理、集中动态信息化管理机制。

毋庸置疑,《民诉法解释》第519条确立的终结本次执行程序制度的正当性在于保护债权人权利的基础上为无财产可供执行案件提供程序出口,实现执行程序的良性循环。但千案一面的“穷尽财产调查措施”规定与捉襟见肘的执行力量之间的紧张关系,“未发现可供执行财产”和“发现的财产不能处置”标准认定的主观化特点,使得终结本次执行程序制度有时会沦为法院随意结案、甩掉执行积案包袱、侵害申请执行人合法权益的工具。[13]因此,在债权人的实体权利未得到实现的情形下予以结案,应该给予充分的程序保障,约束终结本次执行程序实体要件的主观性。在笔者从程序保障角度思考终结本次执行程序实体要件主观化的约束机制时,越来越感觉到执行程序对程序保障的强大需求以及程序保障对于实现执行程序良性循环的重要意义。从这个意义上讲,终结本次执行程序制度的约束机制已经超出了制度设计的预期,程序保障会在更广的领域发挥更重要的作用。

 



[]王亚新、百晓锋:“强制执行中债务人财产调查制度的完善”,载《执行工作指导》第38辑。

[] 刘静:“无财产可供执行案件证据问题研究”,载《证据科学》2014年第22卷。

[]季卫东:《法治秩序的建构》,中国政法大学出版社1999年版,第19页。

[] 章武生主编:《民事诉讼法新论》,法律出版社2002年版,第86页。

[] 〔日〕谷口安平:《程序的正义与诉讼》,王亚新、刘荣军译,中国政法大学出版社2002年版,第34页。

[]同前引①,第26页。

[] 江必新、刘贵祥主编:《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题规定理解与适用》,人民法院出版社2015年版,第2页。

[]季卫东:《法治秩序的建构》,中国政法大学出版社1999年版,第16页。

[] 〔日〕谷口安平:《程序的正义与诉讼》,王亚新、刘荣军译,中国政法大学出版社2002年版,第11页。

[] 〔日〕谷口安平:《程序的正义与诉讼》,王亚新、刘荣军译,中国政法大学出版社2002年版,第1617页。

[11] 陈瑞华:《刑事诉讼法的前沿问题》,中国人民大学出版社2000版,第433页。

[12] 黄金龙:“终结本次执行程序的理解与适用”,载《人民法院报》2009424日第006版。

[13]刘静:“无财产可供执行案件证据问题研究”,载《证据科学》2014年第22卷。

责任编辑:唐新利