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《徐州审判》2017年06期:论监察委员会外部监督制约的权力路径
作者:池通 祁娜娜  发布时间:2018-02-26 15:47:07 打印 字号: | |

【内容摘要】 在深入推进国家监察体制改革进程中,“谁来监督监督者”是制度设计者在国家监察法制定过程中必然要考虑的核心问题之一。在权力监督制约体系中,权力型监督制约相较于权利型监督有其内在合理性和现实必要性,外部监督制约机制更为契合权力监督的内在逻辑,并符合国家监察体制改革导向监督异体化的价值倾向。本文以监察委员会外部监督制约机制的权力路径(权力型监督)为研究对象,结合《监察法》草案的相关规定,具体从人大、检察、审判、审计等视角进行制度设计。

关键词:监察改革  监察委员会  外部监督  权力路径

 

    美国电影《国家公敌》的最后,主人公罗伯特·迪恩面对强大的国家权力不禁诘问:“我们有必要对那些有可能危及国家安全的行为进行监督,可是谁来监督监督者?”迪恩的诘问揭示了国家政制建构中权力配置环节无法回避的难题。随着中央决策、人大常委会授权到局部试点,再到审议《监察法》草案以及全面铺开试点工作,国家监察体制改革快速推进。国家监察体制改革的目标是建立集中统一、权威高效的国家监察体系,由监察委员会统一行使国家监督权。监察体制改革要对宪法架构上的权力格局进行重新配置,通过机构调整与职能整合,创设出独立于行政、检察、审判的监察机关,实现党内监督与国家监察的全覆盖。权力是一把双刃剑,“它既表现为社会所必需的公共诉求和权威性力量,同时也有可能趋向于邪恶的力量。[①]”在国家治理现代化的语境之下,监察体制改革是为了实现对权力的有效治理,伴随着权力强化、职能扩充,国家监察权同样需要通过多元路径进行治理,以防范权力运行的失范与腐化。为了实现监察权的理性设置,在国家监察立法中,应特别注重既有权力配置结构的现实性和发挥权力型监督制约机制的必要性,并契合监督场域异体化的价值导向,以外部监督为视角探索设计监察委员会监督制约的权力路径建构。

一、对监察委监督制约的机理与体系

(一)对监察委监督制约的内在机理

     权力如利剑猛兽,监督权也是一柄双刃剑,具有制约权力和强化权力的双重功能,同样需要治理。国家监察权作为权力治理的有效制度设计,强调监督制约机制就是实现对监察权的规训与治理,使其更好的发挥国家反腐职能。监察权需要建构更为严苛的治理和监督制约机制的内在根源,除了其作为公权的普遍性权力属性之外,主要在于其权力形态和权力结构的特殊性。从监察权的属性和职权构成看,其具有广泛的监督职权和充分的行动资源,加之监察委员会与纪检机关合署办公,监察委员会在实际的政治法律场域中的地位将高于审判机关和检察机关。如果一项权力没有设置任何制约机制,就很容易专断;如果一项权力破坏了权力平衡秩序,就很容易被滥用。当既有的权力场域秩序出现失衡的可能,在权力配置既定的情况下,只有通过强化监督制约机制重获权力秩序的平衡。童之伟教授提出,要注重“调控不同国家机关的政法综合权重及其在政权体系中所占的比率,强化对监察委员会自身的监督和防止改革过犹不及的较可靠办法,创造和维持制约者与被制约者享有的政法综合权重比大致均衡的局面”[②],以保持监察体制改革中的权力“动态平衡”。

(二)对监察委员会监督制约的制度体系

监督和制约是权力治理和权力控制的两种模式。权力制约在权力运作逻辑中具有客观性、普遍性和内在性,监察体制改革中的权力重构,首先体现的就是权力制约理念,这种制约具备互动性、平衡性等特点。监督是人类探索权力治理过程中形成的权力控制机制,具有单向性、外在性等特征。如人大有权监督其他国家机关,但其他国家机关无权对人大进行监督。现代法治国家普遍将监督与制约两种机制统和使用,两者交织也成为民主法治国家治理权力的常态机制。从理论层面考察,监督制约被界分为四种主要范式:“伦理学范式——以道德制约权力,社会学范式——以社会制约权力、政治学范式——以权力制约权力,法学范式——以法律制约权力”[③]。从监督制约的力量来源视角考察,所有的监督力量不外乎来自于权力监督和权利监督两个方面。即国家权力体之内的不同权力主体之间的互相监督和国家权力体之外的公民权利的监督[④]。虽然理论上将权力制约分为几种不同范式,但权力运行过程中的不同监督制约范式是互相渗透的,如法律制约权力范式的启动需要依托权力,权力制约权力范式中也必然涉及到法律程序的遵守。另外,权力型监督和权利型监督在国家监督制约体系中也是同时出现并发挥权力控制合力。

监察体制改革采取了顶层设计和试点实践相结合的方法,这符合现代化治理体系建立的一般程式。要注重通过对宪法权力的既有结构以及重新配置形成权力制约的新局面,同时也要设计具体的监督机制,形成制约和监督的相互渗透,发挥统和性的权力治理功能。如监察权、检察权和审判权之间的关系,通过宪法权力配置形成基本的制约性法治秩序。以此为基础,针对各种权力的运作逻辑设置监督手段,行使各自监督职责。这样能够将监督制约的能效贯穿于权力配置和权力运作的全过程。党的十八大报告提出要“建立健全权力运行制约和监督体系”,“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督,让人民监督权力,权力在阳光下运行”。这对我国当下权力监督体系进行了理论整合,明确提出“四个监督”的完整监督体系。其中,党内监督、法律监督[⑤]是权力路径的监督,民主监督、舆论监督则是权利路径的监督。从权力路径看,对监察委员会的监督包括党内监督、人大监督、检察监督、审判监督、审计监督等;从权利路径看,对监察委员会的监督有社会监督、舆论监督、民主监督等。从监督场域的视角看,既有监察委员会的内部监督(也可以被描述为同体监督),又有监察委员会的外部监督(或者说是异体监督)。内部监督(同体监督)的具体形态是监督主体与监督客体属于同一个组织或系统,是内部的自我监督。内部监督既包括纵向的上下级权力部门之间的监督,也包括横向的权力部门内部的监督。如监察委员会通过内设机构的功能分化以及上级对下级实施的监督均为内部监督或同体监督;外部监督(异体监督),是指监督主体与监督客体来自不同的组织或系统,是源于自体之外的监督形式,如上述人大、政协、司法机关、人民群众、社会舆论等监督[⑥]。从不同视角均可对监察委的监督机制进行体系化分类,在此不予赘述。本文重点探讨独立于监察委员会之外(与监察委员会呈现异体关系),且拥有国家公权力的机关,具体包括人大、检察、审判、审计等国家机关对监察委员会的监督制约问题。

二、权力路径实现监察委员会外部监督的现实与必要

构建监察委监督制约的权力路径有其现实性[⑦]。在孟德斯鸠看来,政治权力总是具有攻击性的,没有适当的约束它会自我膨胀,“从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”[⑧]。现代法治国家的权力监督制约机制具有法定性、程序性、权威性、强制性等内在特征,该监督路径最大的优势,在于作为监督主体的权力机构具备对其监督结果的强制执行能力,且这种强制性力量由国家通过法律机制予以配置并保证其正当性和可欲性。而权利路径的监督则不具备这种强制力。有的学者提出“一种实质改革观”,即“顶层设计以‘权力’为视角切入,以被改革的权力为中心,在尊重权力客观运作规律的基础上,检视权力程序中各个环节,找寻其间可能的价值漏洞或风险点并予以弥补或防范,从而实现现代权力在宪法视域下的价值统合和体系建构的目标”[⑨]。监察体制改革中对人大、“一府两院一委”的权力配置体现了这种优化权力配置的实质改革观,权力分置制约与具体监督机制的构设是监察体制改革的政治基础,这也暗含了对权力路径实现自身监督的内在需求;从既有的制度现实层面看,宪法对国家权力的配置及其运作机理(如人大、行政机关、司法机关等权力机构的职能设定),为权力监督路径实施对监察委员会的监督制约提供了基本的制度环境,虽然监察体制改革需要对部分国家权力机构的监督职能进行重整和修订,但既存的权力监督结构不仅能在客观上节约制度成本,而且能够通过制度运作的监督经验,实现对监察委员会的有效监督制约,助益监察体制改革总体目标的实现。

实现监察委员会的外部监督制约有其必要性。再锋利的刀刃,也砍不了自己的刀把。内部监督或者说同体监督是一种内源性监督,监督主体和监督力量来自机构内部。而外部监督或者说异体监督是一种外源性监督,监督主体和监督力量均导源于机构外界。内部监督由于其内在利益的束缚而呈现监督动力机制的缺乏,且监督的效果缺乏惩戒性和权威性。监察制度改革的价值预设之一就是祛除内部监督带来的理论困境与实践沉疴。同体监督问题之症结,在于决策权、执行权、监督权合为一体,同体监察是一种内部监督、自我监督。我国的行政监察机关依据《行政监察法》对同级政府行使监督职能,实质上就是同体监督。我国反腐败刑事司法的制度难题也在于“同体监督”,检察机关既有自侦权也侦查监督权,对职务犯罪侦查权的监督在制度上存在“同体监督缺陷”[⑩]。此次监察体制改革对腐败的治理和权力的监督,力求实现“由治标为主转向以治本为主、由同体监督转向异体监督、由权力反腐转向制度反腐”,通过改革“形成科学的权力结构”[11]。所以,同体监督异体化、异体监督实体化,增强权力外部监督制约的有效性是当下监督制约体系构建的内在诉求。

三、权力路径实现监察委员会外部监督制约的法治逻辑

“凡属重大改革都要于法有据”,这是习近平总书记对全面深化改革与法治之间关系的深刻表述,法治逻辑应该成为全面深化改革的基本逻辑。“当下中国正疾行在现代化的路上。现代化最为显著的标志是市场经济、民主政治、人权与法治。其中,法治正在演变成为一个综合性的话语体系,盖社会生活的方方面面。它既是国家的政治理想,也是社会文明的重要标尺”[12]。监察体制改革作为国家治理现代化目标中的一项重大政治体制改革,其本身就蕴含着建构逻辑法治化的倾向。国家监察委的设置要坚持依法治权和依法控权的原则,要有利于监察委自身的监督和外部的监督,与其他司法机关形成一种互相掣肘的关系。同样,对监察委员会的监督必然要遵循法治逻辑,尤其是权力路径的监督制约机制,更需要遵循法律规则和法律程序。

权力路径实现监察委员会外部监督的法治逻辑至少应该包含如下内容:一是监督主体的法定性,有权运用国家公权力对监察委员会实施监督的主体必须有宪法和法律的授权,不论是专司监督职责的机关还是权力属性中含有监督因素的机构,都必须有宪法和基本法明确的权力分配。我国的人大及其常委会、检察机关、人民法院、审计机关、行政监察机关等均为法定有权行使监督职权的主体;二是监督手段的合法性,监督手段的合法性是法定的监督主体能够合法使用法律赋予的监督措施。不同的监督机构配置不同的监督手段,行使监督职责不得超出法定的措施范围,这也是法治语境下权力制衡的内在要求;三是监督机制的程序性,能够通过权力路径对监察委员会实施监督的主体均为宪法意义上的权力主体,“宪法的主要功能在于制约国家政治系统的行为,宪法实施监督的主要任务是监督政治系统的行为是否合乎宪法,……宪法实施制度应当是通过某种常设的程序进行合宪性监督”[13],权力主体行使监督职权必然要遵循法治程序;四是监督后果的强制性,这是监督主体法定性、手段合法性和运行机制程序性的必然结果,正是监督结果具备的强制执行力,才成为权力监督异于权利监督的显著特征;五是监督不力需承担责任。法定权力监督机关如果不履行或不当履行监督职责,没有尽到监督义务,必然要承担相应法律责任,责任形式有行政责任也有刑事责任,这是督促权力主体勤勉审慎行使监督职权的保障性措施。

四、权力路径实现监察委员外部监督制约的机制建构

(一)寻求人大及其常委会监督的实质化和有效性

如果人大监督不力,会对其他权力型监督产生支撑乏力的困难,人大监督的形式主义如果蔓延开来,必导致整个监督体系的疲软甚至崩溃[14]。由于各种原因,人大监督往往被弱化和虚化。针对监察委员会,有必要通过制度设计增强人大监督的实质化和有效性。要建构合理的人大监督机制,必须以监察委员会的权力属性和职权定位为基础,要尊重监察权的内在特殊性,并遵循国家权力运行的一般规律。监察委员会由人民代表会选举产生,对人民代表大会及其常务委员会负责,并接受其监督。显然,在宪法层面,人大与行政机关、司法机关的关系逻辑和监察委员会是相同的,但其监督机制却有明显差异。人大对行政权的监督包括  财政监督、执法检查监督、规范性文件审查监督以及人事任免等。在法律关系上,地方政府虽然负有执行国家法律的义务,但更负有发展地方经济、促进地方公益发展的使命,而这些均要受地方人大监督。“换言之,地方人大对地方政府的监督可以是合法性监督,也可以是进行合目的性监督。地方政府对地方人大具有从属性、执行性”[15]。宪法对检察机关和审判机关的定位同为司法机关,司法机关具有更强调国家属性和业务的独立性,所以人大对法检的监督相较于行政机关来讲,具有收缩性和谦抑性。人大对监察委员会的监督路径要在借鉴人大对“一府两院”监督的基础上,根据监察委员会的权力属性做针对性的调整。

监察委员会是由人大选举产生,独立于行政权、司法权,专门行使国家监察权。从其具体职权看,既有行政监察权的行政权属性,又有侦查权意义上的刑事司法权属性,是一种能够调动综合权能进行反腐的国家监督机关。由于监察机关本身的业务具有独立性,人大对监察委员会的监督思路应该借鉴包含监督司法权和监督行政权的双重逻辑,并在制度运行中寻求国家监察权独立行使与有效监督制约的动态平衡。人大及其常委会的内设机构方面,针对监察委员会的监督要进行相应的机构增设与调整。省级以上人大可依据监督法、国家监察法等法律增设专司或涵盖监督监察委员会职能的内设机构[16]。在现设的民族委员会、法律委员会,财政经济委员会、内务司法委员会等若干专门委员会的基础上,增设监察监督委员会,形成新的专门委员会格局。地市级及以下人大(常委会)可以不专门增设监察监督委员会,在内务司法工作委员会中增加监察委员会监督职能,如设立监察监督处等。全国人大监察监督委员会受全国人大领导;全国人大闭会期间受国人大常委会领导。

   (二)构建专门性的检察监督机制

宪法将检察机关定位为国家法律监督机关,狭义上的法律监督即检察监督。我国的政法语境中,检察机关和审判机关并称为司法机关,但检察机关兼具行政性、司法性和监督性。监察体制改革后,检察机关的权力属性会有所变化,实践中容易泛化的法律监督将转变为具有专门属性的检察监督,而且从权力制衡的角度看,检察机关的监督职能需要在立法上予以强化。面对监察委员会,有学者倾向于将检察监督作为核心的监督环节,但又对调整后的检察权是否能承担如此监督重任表示担忧[17]。检察机关可以通过监督职能的调整与强化,借助自身作为监督机关制度优势和实践积淀,实现对监察委员会监督的专门性和专业化。

    1、检察机关对监察措施的监督

监察改革之前的行政监察机关有权责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明(双指),检察机关可以对涉嫌职务犯罪的嫌疑人采取刑事拘留、逮捕强制措施。试点《决定》及《监察法》草案中,上述行政和刑事强制措施都不复存在,而是规定了留置措施[18],“从语义上分析,留置一般可理解为带有强制力效果的,限制、控制人身自由进而顺利推进调查活动的强制性措施或者手段”[19]。《监察法》草案中详细规定了留置措施的使用条件和审批程序等重要内容,从这些规定中可以看出,留置措施更像是作为双指和拘留的替代措施,审批和执行的监督机制侧重于内部监督,为了实现国家反腐与保障人权的有机统一,针对重大职务犯罪案件,或者留置期限需超过30天的,检察机关公诉部门可以提前介入案件,对留置措施适用的合法性、必要性等问题进行检察监督。

2、公诉部门对案件的审查监督

《刑事诉讼法》第167条的规定:“凡需要提起公诉的案件,一律由人民检察院审查决定”,《决定》也明确提出“对涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉”。所以,对于监察委员会办理的职务犯罪案件,检察机关应依据刑诉法规定的公诉程序规则实施监督,检察机关在行使国家公诉权的过程中,履行对监察机关监察行为的司法审查职责。具体监督机制可以适用刑诉法关于公诉的相关规定,包括审查起诉的期限、审查流程、非法证据排除、补充侦查、起诉标准、不起诉的具体规则等。在检察改革层面,比如目前很多地方在原有公诉部门基础上设立金融检察部门、知识产权检察部门、环境资源检察部门,在地市级及以上检察机关中,公诉部门按照精细化和专业化的要求进行扩展,调整和强化人员配置,针对监察委员会在公诉部门内部增设专门性的案件审查科室或小组,专司对监察委员会查办案件的公诉审查。

    (三)强化对监察委员会的审判监督

 在宪法上的权力结构中,强调司法权与监察权的权重平衡是实现权力有效监督制约的前提。童之伟教授将“国家机关或领导岗位分享的执政党权威性资源加其现有的法定职权”谓为“政法综合权重”,要实现对监察委员会的有效监督制约,“检察院和法院,尤其是法院,其在本级政权体系中所占政法综合权重比必须同监察委员会大致相等”[20]。如何达至政法综合权重比的平衡状态至关重要,必须通过具体的制度设计予以实现。

    1、“以审判为中心视角下”的案件审判监督

当下正在推进的“以审判为中心的刑事诉讼制度改革”,应该成为实现法院与监察委员会政法综合权重比平衡的制度基础。“以审判为中心”是指整个刑事诉讼制度和诉讼活动围绕审判而建构和展开,审判对案件事实认定、证据采信、法律适用、作出裁决起决定性和最终性作用[21]。监察委员会对职务犯罪的调查以侦查权的形式出现在刑事诉讼活动中,监察权的运行必然要以实现公正审判为内在逻辑要求。最高法印发的《关于全而推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的实施意见》进一步规范了“以法院为主导的司法审查尤其是非法证据排除机制,将成为制约国家监察委员会侦查权的主要方式”[22]。正在制定的国家监察法要遵循“以审判为中心”的诉讼模式,履行监察职责过程中要以审判的证据标准和程序标准作为调查(侦查)行为的规范和价值导向,准确把握案件的定性和严格规范取证程序,“做到实体公正与程序公正并重,这样才能避免国家监察委员会成为权力的利维坦”[23]。在国家监察法中关于监察委员会与人民法院的诉讼衔接机制方面,可以增加上述相关规定,实现制度设计的全面性和可操作性。

    2、监察行为的可诉性问题

依据行政监察法实施的监察行政行为属于内部管理行为,按照行政诉讼法的规定不具有可诉性。行政处分是国家行政机关对其系统内部违法失职的公务员实施的一种惩戒措施,是行政机关的内部惩戒,不受司法的监督审查。而监察委员会的监察行为是行政系统外部的异体监督,和行政监察行为有本质区别,所以监察委员会实施的监察行为应该具备一定程度的可诉性。姜明安教授主张有限的司法监督,即允许被监督者起诉,但对可诉性行为应加以限制,使之控制在较小的范围,如暂时仅限制为人身自由和财产强制措施[24]。在具体实践中,监察委员会在行使监督职权中采取了行政性的监察措施,案件最终未能转为职务犯罪侦查并依法追诉,如果涉及人身自由和财产限制,应当允许提起诉讼。有学者提出,虽然监察委员会与被调查人的关系不能完全被行政法涵盖,但监察诉讼可以准用《行政诉讼法》第12条第2款“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他案件”加以解决。由于监察委员会的权力属性复杂,监察行为行政属性和侦查属性兼具,其可诉性的问题需要严密论证,制定国家监察法的过程中可以考虑将监察行为的可诉性问题置于被监督主体权利救济部分予以专门规定。

 3、监察委员会的国家赔偿问题

《监察法(草案)》二审稿第六十七条规定:“监察机关及其工作人员行使职权,侵犯公民、法人和其他组织的合法权益,造成损害的,依法给予国家赔偿”。《国家赔偿法》第2条规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。《国家赔偿法》对行政赔偿和刑事赔偿均予规定,不论是行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权和财产权的情形,还是行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时侵犯人身权和财产权的情形,受害人均有取得赔偿的权利。《国家监察法》出台后修改《国家赔偿法》,监察委员会所涉国家赔偿问题可适用关于刑事赔偿程序性规定。赔偿请求人应先向监察委员会提出赔偿请求,人民法院赔偿委员会的处理是对监察机关不当履职和赔偿不力的司法审查程序,这也是审判机关对监察委员会实施司法监督的重要内容。《决定》对其职权的规定,可能启动国家赔偿的情形有:违反《国家监察法》的规定对监察对象采取留置措施,或者依照《国家监察法》规定的条件和程序对监察对象采取留置措施,但超过法定时限,而案件被撤销、不起诉或者判决宣告无罪等情形的;履行监察行为过程中,刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的;违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的等。人民法院赔偿委员会应针对上述情形进行调查取证,对监察委员会的不当履职行为实施司法监督。

    (四)增强国家审计监督的独立性与权威性

     1、监察体制改革与国家审计监督模式转型

 审计机关是依据宪法设立的审计监督机构,依法对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支、国有金融机构和国有企业事业单位的财务收支等进行审计监督。从权力治理的角度看,国家审计就是以宪法为基础对公权力实施治理的监督行为。“国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’”[25]。草案第三十五条只是规定了“审判机关、检察机关、公安机关、审计机关等国家机关在工作中,发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪问题线索,应当移送监察机关,由监察机关依法调查处置”,但是没有规定审计机关对监察权的监督制约机制。

党的十八届四中全会首次将审计监督纳入党和国家监督体系,提出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖,这与监察体制改革要实现国家监察全覆盖的价值诉求呈现逻辑同构性,这是国家审计伴随国家治理现代转型的必然结果。监察体制改革将试点地区的人民政府监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会,国家审计监督作为重要的反腐力量之一,并没有明确规定要将其整合至监察委员会,学界也是众说纷纭。党的十八届六中全会强调“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督,人民政协依章程进行民主监督,审计机关依法进行审计监督”,并写入修订后的《中国共产党党内监督条例》。该规定不仅表露了监察体制改革的思路,还将审计监督独立表述,这说明审计监督目前不会整合至监察委员会,而且要强化审计机关依法实施全覆盖性的审计监督,其中当然包括对监察委员的监督。欲实现此目标,需破解审计机关既受控于政府又要监督政府的逻辑悖论,提高国家审计的独立性与权威性。

2、国家审计对监察委员会监督的机制建构

纵观国内和域外的国家审计监督模式,大致分为四种:立法型国家审计模式下的审计机关隶属于立法部门,与行政权、司法权保持独立,审计机关对立法机关负责并接受立法机关监督,该模式多见之于英美;司法型国家审计模式下的审计机关以审计法院的形式存在,隶属于司法体系,独立于议会和立法部门,如法国、意大利;行政型国家审计模式下的国家审计机关隶属于政府,作为政府的职能部门开展审计工作,如中国、泰国等;独立型国家审计模式下,国家审计机关独立于立法体系、司法体系和行政系统,不直接隶属于任何国家机构或权力部门,因此仅对有关法律负责,如德国、日本等[26]。我国的国家审计监督是行政型审计模式,缺必要的独立性。未来我国国家审计监督可以立法型审计模式为制度模型,结合监察体制改革、国家权力配置结构以及审计实践,探索独立权威的国家审计模式。国家审计模式变革应从机构设置和领导体制入手,从中央到地方,将审计机关与政府相分离,实现同体监督的异体化转换,通过宪法和审计法等相关法律重构国家审计监督的权能结构,强化审计监督法律责任的强制性及审计机关的制裁手段,真正实现国家审计的独立性和权威性。

 国家审计的重点内容主要是针对政府的经济和财政行为,监察体制改革之后,国家审计的覆盖范围必然会扩充,而且要实现自身的独立性和权威性,必须在参与国家反腐的同时强化对反腐机构的审计监督。针对监察委员会的审计监督,一是要确立权力治理的外部审计监督思路。审计本身作为一种经济权力监控机制,要通过法律确立其对监察委员会运行过程中涉及经济内容的权力监控,并建立明确可行的外部审计监督制度;二是要对监察委员会的预算执行审计监督,加强预算管理、规范预算执行、提高监察委员会对财政资金的使用效益;三是要对监察委员会的经费支出审计监督,国家审计部门依法对监察委员会实施经费支出审计,分析支出异常的原因,调查是否存在违规行为等;四是要对监察委员会实施经济责任审计监督,设计对监察委员会的经济责任监管机制,尤其要加强对监察委员会领导干部经济责任的审计监督;五是建立审计机关和监察委员会的互动性监督衔接机制,审计机关在行使国家审计监督职权过程中发现需要移交监察委员会调查处理的线索应及时移交监察委员会处理。同时,监察委员会通过非审计渠道获取的贪腐线索,在调查中涉及到国家审计需要的,必要时也可移交国家审计机关予以审计,其目的在于及时发现监察委员是否由于专业知识的欠缺对案件产生错误研判,这样不仅能够形成监察权与审计权的反腐合力,而且能够实现国家审计机关对监察委员会履职的具体监督。

四、结语

“以权治权”的权力型监督制约模式在客观上能够为权力治理提供权威性资源及刚性的制度保障,在国家治理现代化和推进新一轮的权力配置改革的逻辑之下,有必要通过法治强化和健全对监察权制约的权力路径。欲实现对监察权的有效治理和监督制约,除了建构与强化本文所述的几种权力型外部监督制约机制外,还应通过合理配置内设机构、强化党内监督等方式实现有效的内部监督。同时还应加强公民行使和维护基本权利以对监察委员会进行监督制约,通过赋予公民权利监督的权力内涵实现权利监督的实效性,如对人民监督员制度进行逻辑转换和机制改造,纳入监察委员会的监督制约体系。另外,要强化对民主监督和社会舆论监督的法治化保障,逐渐形成完整科学的监督制约体系。在《监察法》的制定中,要进一步明确监察委员会的法律定位与权力运作机制,强化对监察委员会的监督制约,明晰和细化监察委员会与司法机关的衔接机制。目前学界专门研究监察委员会监督制约机制的成果较少,在制定监察法过程中,有必要强化对监察权监督理论的探讨和制度设计,助推监察体制改革全面、平稳推进。

 

 

 



! 作者简介:池通,西南政法大学2016级法理学博士研究生,徐州市泉山区监察委员会工作人员;祁娜娜,徐州中级法院刑二庭法官助理。

[] 周祖成:《政治法治化问题研究》,法律出版社20114月版,第2页。

[] 童之伟:《对监察委员会自身的监督制约何以强化?》,载《法学评论》 2017年第1期。

[] 喻中:《权力制约的中国语境》,法律出版社2013年版,第1-10页。

[] 莫负春:《论权力监督和权利监督》,载《华东政法大学学报》1999年第3期。

[] 这里的法律监督应理解为广义的法律监督。狭义的法律监督是指检察机关的监督,这里的法律监督还应该包括人大、行政监察机关、司法机关等依据法定规范和法定程序实施对公权力及其工作人员的监督,是广义上的法律监督。

[] 参见郭文亮等:《同体监督异体化,异体监督实体化:改革和完善我国权力监督机制的路径与对策》,载《理论探讨》2010年第5期。

[] 本文强调通过权力路径对监察委员会实施外部监督制约,并非是唯权力论导致的制度倾向和价值偏好。权利监督具有广泛性、社会性及个体内在驱动性强等特征,内部监督作为同体监督,其具备直接性和针对性强等基本特征,均各有优势,但也存在自身无法克服的缺陷。虽然权力路径的外部监督制约也存在诸多问题,且仅为监督制约体系中的一部分,但因其内在特性和优势而凸显出现实性和必要性。

[] []孟德斯鸠:《论法的精神(上册)》,张雁深译,商务印书馆1961年版,第154页。

[] 秦前红、底高扬:《从机关思维到程序思维:国家监察体制改革的方法论探索》,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2017年第3期。

[] 参见刘计划:《侦查监督制度的中国模式及其改革》,载《中国法学》2014年第1期。

[11] 李永忠:《国家监察体制改革要实现“强干弱枝”》,载《社会科学报》2017293版。

[12] 付子堂:《实质法治:中国法治发展之进路》,载《学术交流》,2015年第3期。

[13] 孙笑侠:《程序的法理》,商务印书馆2005年版,第191页。

[14] 参见汤维建:《人大监督司法的理念与制度的完善——论人大监督司法的价值及其重点转向》,载《政治与法律》 2013年第5期。

[15] 韩大元:《地方人大监督检察机关的合理界限》,载《国家检察官学院学报》2011 年第1期。

[16] 童之伟:《对监察委员会自身的监督制约何以强化?》,载《法学评论》 2017年第1期。

[17] 刘松山:《对推进监察体制改革的一些建议》,载《中国法律评论》2017年第2期。

[18] 留置一词在民法和警察法上均有规定,从《中华人民共和国人民警察法》第9条对留置措施的规定可以定了留置措施,“对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过二十四小时,在特殊情况下,经县级以上公安机关批准,可以延长至四十八小时,并应当留有盘问记录。”从该规定可以看出,监察委员会的留置措施与警察法上的留置措施存在一定的逻辑关联,但监察委员会的留置措施应该进行深入的理论论证和制度重构。

[19] 王晓:《监察委员会的留置措施论要》,载《北京联合大学学报(人文社会科学版)》2017年第2期。

[20] 童之伟:《对监察委员会自身的监督制约何以强化?》,载《法学评论》 2017年第1期。

[21] 王韶华:《以审判为中心诉讼制度改革的三重意蕴》,载《人民法院报》201412122版。

[22] 施鹏鹏:《国家监察委的侦查权及其限制》,载《中国法律评论》2017年第2期。

[23] 江国华等:《国家监察立法的六个基本问题》,载《江汉论坛》2017年第2期。

[24] 姜明安:《国家监察法立法的若干问题探讨》,载《法学杂志》2017年第3期。

[25] 刘家义:《论国家治理与国家审计》,载《中国社会科学》2012 年第 6 期。

[26] 董大全:《基于国家治理视角的审计监督法律制度研究》,载《审计与经济研究》2015年第6期。

责任编辑:唐新利