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《徐州审判》2017年第06期:关于人民法庭送达难的调研报告
——以睢宁县王集人民法庭为研究样本
作者:徐州睢宁法院 陈彦如  发布时间:2018-02-26 15:38:08 打印 字号: | |

    长期以来,送达一直被视为一个纯粹程序性、技术性的琐碎问题而处于民事诉讼法学理论和民事司法改革研究的边缘。同时,在法律实务中,有效送达也一直是审判工作中久功不克的难题。[1]送达是案件审理的重要环节,既是实现程序公正的重要部分,又是裁判获得合法性的基础。送达难已成为影响案件审理进程的第一道难题,和执行难一起成为司法实践中“一头一尾并存的两大难题。笔者所在的江苏省睢宁县人民法院王集法庭每年结案近千件,每年每位承办法官年均结案数均在300件以上。在案件量居高不下的形势下,送达难更是直接影响案件审理的后续进程。可想而知,如果连程序上的送达都难以顺利完成,那么无论是接下来对案件的实质把握还是法院需要审理查明事实,都将变得异常困难。

根据最高法院对部分样本的调查统计,超审限案件有27.3%是由于送达问题造成的,占超审限案件数量的四分之一多。[2]根据笔者所在基层法院审理的案件来看,送达工作所花费的时间和精力占了整个案件工作量的40%左右,按照每个工作日审结一到两个案件计算,在每件案件的送达工作上得花费将近半天的时间,与前述最高院的统计调查犹有过之。这种情况不仅影响案件及时审理,打乱正常诉讼秩序,也妨碍了另一方当事人及时行使诉讼权利和维护实体权益。因此,对基层法庭的送达制度进行系统改革已是刻不容缓。 

 一、法院送达法律文书的形式: 

 ()直接送达,是指由法院的送达人员将需送达的诉讼文书直接交给受送达人或者他的同住成年家属、代收人、诉讼代理人的送达方式。

具体方式为:送达诉讼文书,应当直接送交受送达人。送达人是公民的,本人不在,交他的同住成年家属签收;受送达人是法人或者其他组织的,应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收;受送达人有诉讼代理人的,可以交其代理人签收;受送达人有诉讼代理人的,可以送交其代理人签收;受送达人已向人民法院指定代收人的,送交代收人签收。

按照法律规定,直接送达方式应当是首选,笔者所工作的基层法庭2016年共结案946件,其中民间借贷纠纷结案312件,买卖合同纠纷结案140件,离婚纠纷案件结案309件案件,交通事故责任纠纷39件,此四种类型案件占整个案件类型的84.6%。从实际工作中来看,婚姻家庭纠纷案件和交通事故赔偿纠纷直接送到的成功率比较高,一般法院电话通知,当事人自己到庭领取诉讼文书为主,送达人员上门送达为辅。从诉讼心理上分析,家事纠纷案件当事人矛盾纠纷复杂,原告一方为达到诉讼目的往往在诉状中掩盖事实或夸大其词,被告为了争取自身利益最大化,迫切需要在法庭上与原告对质陈词,因此在接到法院通知后就会主动前来应诉。交通事故类案件的被告,为了得到保险公司最大限度的理赔以减少自身损失,或者在事故中有预先垫付款需要在诉讼中一并解决,故主动应诉积极性也较高。 

然而与离婚案件相比,以民间借贷纠纷为主的债务类案件和以买卖合同为主的合同类案件,被告却往往不到庭参加诉讼。因为,被告往往负债累累或者原本就抱着不愿意偿还的心理,如果案件事实清楚、证据充足的话,其认为到不到庭结果都是一样的,再加上欠债久拖不还,被告也不愿意或者说不敢与原告见面。所以,该类案件的当事人也抱着能拖就拖,消极应诉甚至恶意逃避诉讼,导致直接送达的成功率就比较低。

(二)留置送达:是指在送达的诉讼文书时,受送达人或者有资格接受送达的人拒绝签收的,法律送达人员将诉讼文书留放在受送达人住所的送达方式。留置送达具有与直接送达相同的法律效果。

具体方式:受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的,送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场,说明情况,在送达回证上记明拒收事由和日期,由送达人、见证人签名和盖章,把诉讼文书留在受送达人的住所;也可以把诉讼文书留在受送达人的住所,并采用拍照、录像等方式记录送达过程,即视为送达。

()委托送达:是指受理诉讼的法院直接送达确有困难,而委托其他法院将需要送达的诉讼文书送交受送达人的送达方式。

具体方式:直接送达文书有困难的,可以委托其他人民法院代为送达,或者邮寄送达。

()邮寄送达:是指受理诉讼的法院在直接送达有困难的情况下,通过邮局以挂号信的方式将需送达的诉讼文书邮寄给受送达人的送达方式。

具体方式:法院直接送达诉讼文书有困难的,可以交由国家邮政机构以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书。受送达人签收的日期为送达的日期。邮寄送达与人民法院直接送达具有同等法律效力。

对于此种送达方式多加赘述。按照规定,邮寄送达只能是在法院直接送达有困难的情况下才可以适用。直接送达没有困难的,理论上不能适用邮寄方式送达。例如,送达对象是本法院辖区内离法院并不远的某小区居民,理论上应该使用直接送达的方式。然而在实际操作过程中,由于审判任务繁重、办案人员严重不足,承办法官依然会采取邮寄送达方式向该律师送达诉讼文书。承办法官选择邮寄送达,看似是从诉讼效率和经济成本角度出发,实则是不得已而为之承办法官只要将诉讼文书交邮,即完成了送达工作,而无需直接面对当事人拒收或胡搅蛮缠等送达压力,因为交邮凭证和快递单号可以起到法院已经做了送达工作的证明作用。

对于“直接送到有困难”,应当如何看待呢?客观原因有法院办案人员力量不足,经费紧张,当事人住址不准确等等。但是,不容忽视的也有当事人一方的主观原因,比如当事人法律意识不强,不愿配合法院送达;有的当事人甚至刻意躲避、无理取闹。法院办案人员面对送达压力,就会愿意选择通过第三方邮政机构来代为送达。如何在法律上对困难加以定义,本身就是一个困难的事。总之,邮寄送达在实际送达过程中是使用方式最多的一种,对邮寄送达的适用条件是较为宽泛的。笔者所在的法院与中国邮政部门有专门的邮寄送达对接,每天早上十点之前,各业务庭将需要交邮的邮件统一交至接收部门并做好登记汇总,然后邮政部门会派专人收件,最后费用由法院与邮政部门统一结算。在交邮的同时,取回送达成功邮件的送达回证入卷,作为送达的凭证。

 ()转交送达;是指受理诉讼的法院将需要送达的诉讼文书交有关机关、单位转交给受送达人的送达方式。具体方式:受送达人是军人的,通过其所在部队团以上单位的政治机关转交。受送达人被监禁的,通过其所在监所转交。受送达人被采取强制性教育措施的,通过其所在强制性教育机构转交。代为转交的机关、单位收到诉讼文书后,必须立即交受送达人签收,以在送达回证上的签收日期,为送达日期。

()电子数据方式送达:是指通过传真、电子邮件等能够为受送达人收悉的方式送达诉讼文书的送达方式。

具体方式:经受送达人同意,人民法院可以采用传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达诉讼文书。以传真、电子邮件等到达受送达人特定系统的日期为送达日期。此种方式一般适用于民事起诉状、开庭传票、合议庭告知书等非裁判文书的送达,判决书、调解书、裁定书不能使用此种送达方式。

 ()公告送达:是指受理诉讼的法院在受送达人下落不明或者采取上述几种方式均无法送达时,通过公告的方式送达诉讼文书的送达方式。公告期满后,即产生与直接送达相同的法律效果。

具体方式:受送达人下落不明,或者其他方式无法送达的,公告送达。自发出公告之日起,经过六十日,即视为送达。

按照法律规定,公告送达应当是在穷尽了前述送达方式,仍然无法有效送达的情况下才能采用的送达手段,它是为了保护权利人根据公平原则而设定的法定送达方式。这种送达方式并非真正意义的将诉讼文书交给受送达人,只是在法律意义上推定送达,也就是说即使受送达人无法知悉公告内容,也推定在公告期满后即视为送达,产生法律效力。因此它的适用必须慎重,否则将严重损害受送达人的诉权。它的适用前提必须是:(1)有证据证明受送达人下落不明;(2)有证据证明受送达人下落不明,并且适用其他方式都无法送达的。在司法实践中,证明受送达人下落不明的证据形式有多种,有的直接以退回邮寄回执为公告依据,有的以原告申请为依据,有的以向村委会、居委会当地所做的调查笔录为依据。笔者认为,以退回的邮寄回执和原告的申请为公告依据是不符合法律规定的,原告是与被告有利害关系的当事人,被告不到庭答辩对其是有利的,而且法律上也没有赋予邮局有证明当事人下落不明的职能,退回邮件只能说暂时无法投递,而不能作为公告送达的证明依据。目前,只能由承办人直接向受送达人所在基层组织调查确认其下落不明后才能公告送达。

二、从现状出发,分析基层法庭送达难的问题和原因:

(一)起诉随意性增加,人案矛盾不断加剧

经济转型期,社会风气浮躁,社会矛盾纠纷较大,伴随而来的案件诉讼畸增,送达难问题也不断增大。目前在睢宁法院有专门的人员负责在邮寄送达不能的情况下进行送达,而在基层法庭,还是由审判员和书记员作为具体的送达人,每周均会预留一至两天的时间进行专人送达,穷尽各种手段完成送达任务,对于年结案数在300件以上的法官,工作量可想而知。

201551日,法院改革了案件受理制度,由立案审查制改成立案登记制,该项改革举措极大地保障了当事人的诉权同时,也有部分当事人利用相对比较宽松的案件受理条件,为了自己诉讼的便利,在提供另一方当事人信息时比较随意,不完整、不准确甚至提供老旧地址的现象比较多,更有甚者提供虚假信息。

当事人这些随意的诉讼行为,导致法院邮寄送达时常因送达信息无效而出现退信,有的甚至出现多次退信的情形根据当事人提供的地址直接送达也会因为地址不存在而白跑一趟。这样不仅让案件无法进入实质性审理,也在案多人少矛盾下更让法官做了大量无效工作。

()思想认识上存在误区

有的认为当被告丢面子,有的认为被告上法庭是冤枉的,有的认为签收了诉讼文书就是承认了原告的诉请等为此送达人员不得不花费大量时间精力宣传解释法律才能顺利送达,就此而言,送达也是一门与受送达人“斗智斗勇”的艺术。 

(三)恶意拒收法律文书企图逃避诉讼,无实际处罚措施

在基层诉讼案件中的当事人大多还是知识文化水平不太高的农村普通百姓,小学文化者有之,甚至还有文盲者。对于此类文化水平的当事人由于受个人认识和传统思想的影响,认为拒收法院送达的法律文书就能逃避相应的法律责任。有些案件的当事人,对于应诉、传票等材料都正常签收,随后可能感觉判决对自己不利,就有可能拒收法律文书。这种恶意拒收的行为就有可能进入二次送达。目前,我们法庭针对此类情况的普遍做法是:承办人和书记员亲自前往直接送达,如果对方仍拒收,就采取留置送达的方式进行送达,花费的时间和精力比正常案件要多出两倍。并且对恶意拒收的情况,目前也没有相应的惩罚措施,对当事人和社会群体也起不到警示作用。

(四)人口流动性比较大,因为拆迁、迁居等原因,户籍所在地与经常居住地往往不是一个地址

随着城镇化建设的加快,农村人口涌向城市,更多的农民外出城市打工,或者因为拆迁、迁居等原因,家中很少有人,并且一般情况下法庭的辖区比较大、地域分布广而另一方当事人又不能准确提供其外出居住地址,案件使用邮寄送达和直接送达均无法有效送达,有些案件在承办人前往当事人家中送达的时候邻居及村委会不愿意配合,甚至来原告本人都不愿意配合直接送达,这样的案件如果最终使用公告送达会使得案件审理期限较长,矛盾纠纷也不一定能够解决。

(五)送达人员业务不精通,缺乏责任心。现在法院系统除了电话通知当事人,适用最多的当属邮寄送达的方式,有些邮寄人员对法院专递送达的重要性认识不到位,不核实签收人的身份即交其签收,有的是受送达人拒收却以无人签收为由退回,致使承办法官不敢轻易采信邮寄回执,还得花时间和精力去核实是否有效送达,否则就有可能在无效送达的情况下缺席审理,致使案件在程序上不合法。

(六)缺乏创新,电子送达等新方式应用滞后

江苏高院试行的电子送达,[3]是一种新兴的送达手段,有较高时效性,加大应用范围加强推广力度,可以起到明显的节省诉讼资源、释放承办人和书记员的作用。但是,实践中基层推广应用较慢,且目前仅成为一种形式,对承办人和当事人均没有专门进行引导。除此之外,基层法院特别是基层法庭在沿袭送达方式的基础上,缺乏创新举措,导致出错率较高,送达效率较低。我院从20170101日至2017 0904日共通过电子送达系统发送法律文书36份,成功送达31份,送达成功率86.11%;使用电子送达案件31件,送达使用率0.28%。可见电子送达是比较方便快捷的送达方式,送达成功率比较高。电子送达主要针对原告或者有代理人的被告,目前我院对电子送达的要求是当事人同意条件下才可以进行电子送达,而且只是倡议阶段并没有硬性的指标,所以目前还是习惯于传统的送达方式,电子送达使用率非常低。

三、针对当前所遇到的送达难问题,结合法庭案件的特殊性,笔者认为,可以从以下几方面着手化解诉讼文书送达难问题

(一)强化送达人的送达责任

1.强化案件当事人的送达责任。解决送达难的问题,笔者认为首先要解决是重新定位法院在送达工作中的角色。我国现有送达制度有很强的权职主义色彩,其目的主要在于保障诉讼进行,而非保障当事人程序利益。送达一向由法院负责,是法院单方的职责个诉讼义务,由此产生的不能送达风险和诉讼拖延责任也由法院单方承担。实际上,诉讼文书不能送达也是一种诉讼风险,这种风险责任应当由当事人来承担,应加强原告配合法庭送达的义务性要求。基于此,民事送达的设计和改革应当确认送达是法院和当事人共同的诉讼行为,并强化当事人一方的送达义务。这样做,一方面可以使当事人积极参与到送达事务中来,提高送达的效率,另外一方面可以减轻法院的送达压力,节省司法资源。

2.强化邮递员的送达责任。为了提高送达效果,保证传票合法有效的送达,应加强对邮递人员的培训,对于不负责任的邮寄员给予必要的处罚。必要时还可以引入邮寄送达的竞争机制,可以委托快递公司送达,目前苏州法院与顺丰快递公司签约委托送达,大大提高了送达的效率。

(二)严把立案关,提高对当事人身份信息的立案门槛

保证当事人提供的身份信息充分准确是关键,当事人之间存在纠纷必定是当事人之间有往来,一方当事人掌握另一方的有关信息也是理所当然的事情。

据此,在立案时严格把关,专人口头甚至书面提醒并要求起诉方提供另一方当事人最新、最准确的地址、电话等联络信息,而不是简单的书写不一定能接收传票或好多年没有联系的电话提交法院就能立案。相当一部分当事人“居无定所”,起诉方提供的地址另一方当事人压根就不可能接收到,既浪费了诉讼资源又拖延了时间。

(三)严控不守信,减少各类拒收行为对审判进程的影响

1.对恶意逃避诉讼的拒收行为加大惩处力度

一些当事人参与部分诉讼程序后,感觉判决结果可能对自己不利,抱着故意逃避诉讼想法,无正当理由逃避签收法院寄送材料,致使法院在送达程序上浪费大量诉讼资源,引发诉累,甚至导致正常的审判工作受到较大影响。对于此类当事人,应当考虑将其纳入妨碍诉讼范畴,给予行政处罚、司法处罚甚至刑事处罚,加大惩治力度,并在社会中传播正确的案件规则意识。

2.对有送达记录再次拒收的行为放宽送达条件

一方面,在案多人少的大环境下,为节省诉讼资源,可以考虑对有送达记录无正当理由再次拒收的行为视为送达;另一方面,如果法院工作人员曾通过直接送达的形式送达并且现场对被送达人做过法律释明或者笔录的,依据该送达情况应适当放宽之后的送达条件,如果被送达人无正当理由再次拒收法院材料视为送达以免工作人员在同一个诉讼案件的各阶段,为了不同的诉讼文书来回多次直接送达,造成有限诉讼资源的极大浪费。

3.充分发挥各方力量扩大送达网络

一方面,通过设立专门机构或寻求专门力量完成原本分散的送达任务。目前睢宁县人民法院及王集法庭,将二次送达工作从现在的审判工作中单列出来,并将其设立在立案庭或法警队,已取得一定经验。

另一方面,注重结合基层和社会力量构建强大的案件送达网络。法院在日常送达过程中可以聘请当地街道、社居委(村委)、物业等人员作为基层送达员协助送达,运用道德和法律的双重作用,督促受送达人签收诉讼材料,协助人可以通过填写统一格式的送达反馈表并配现场照片及时反馈送达情况,从而完成直接送达和留置送达的工作对于积极协助、参与法院送达的单元、组织和个人,法院应当定期向上级主管单位或监管单位通报并奖励,不断提高基层组织协助送达的积极性。

(四)强化委托送达,建立健全各地法院联动互助机制

民诉法解释对委托送达的内容及反馈形式有明确要求,但目前司法实践中委托送达的效果并不明显,委托送达的诉讼文书常被以各种理由退回或置之不理,不仅达不到送达效果,反而拖延了案件正常审理,影响诉讼进程。

“全国法院要树立一盘棋意识,对于其他法院委托送达的诉讼文书,要认真、及时进行送达。鼓励法院之间建立委托送达协作机制,节约送达成本,提高送达效率”[4]。因此,应在全国范围内建立健全法院送达的联动机制,遵照民诉解释等要求,摒弃现有部分法院存在的地方保护主义等错误做法,保证法院在案件中公正中立的立场,安排专人接收、转达、处理其他法院委托送达的诉讼文书。借助于当地法院对辖区内的熟悉了解,严格执行法律规定完成委托送达任务,诉讼效率也会随之提高。同时,建立委托送达的量化评价制度,及时向各条线反馈,由上一级法院进行汇总,对于积极配合委托送达予以表扬,对于不积极完成送达任务的予以通报批评并责令改正。

()尝试创新送达方式,打造高效的送达模式

网络购物的普及,特别是淘宝、京东等国内大型网络购物网站的兴起,网上购物已经成为一部分人习惯性的生活方式。笔者认为,可以在适用直接和邮寄送达等传统送达的基础上,积极尝试顺应经济发展潮流的送达方式。

1.短信送达。现在电话均实行实名制,为短信送达奠定了可行性基础。开发建立统一的短信平台及管理系统,开发短信送达软件系统,在立案确认后由系统向被告短信通知原告已经立案起诉的,在网上进行排期开庭的同时,系统会自动向当事人发送开庭信息(传统的邮寄开庭传票和诉状同时进行),这样能够提高送达效率也能够使得当事人及时了解案件的进程。目前,睢宁法院已经采用此种电子送达系统,因此种电子送达方式的成功率和实际效果还在实践阶段,即使系统短息通知的方式进行送达,传统的送达方式还是要同时进行。

2.法院可以与各个网络电商平台、银监会、保监会等机构合作,在保障隐私安全的情况下,运用网络大数据优势,获取案件当事人的有效联系信息。如,可以与淘宝、京东等电商平台深入合作,获取有效的收件地址。

3.进一步落实推进电子送达的使用,落实电子送达这种新型的送达方式,使其真正方便当事人的诉讼,同时节省法院的诉讼资源。作为一种新型的送达方式,多数当事人尚不了解电子送达的效力、方式以及操作流程,法院可以引导对当事人进行引导使用。

4.借鉴使用公正送达,适用此种方法是在现场送达、邮寄送达不能成功的条件下可以考虑使用此种送达方。公正送达是指由法院工作人员将需要送达的法律文书、当事人联系电话、地址等交接给公证处工作人员,同意公证处可以通过与原告联系、查询公共信息平台等措施主动获取受送达人联系电话,联系地址等,并与送达人取得联系或直接进行送达。此种送达,在区分送达对象为自然人还是法人的基础上,区分送达的时间,可以采取夜间送达或者休息日送达,提高送达的效率。目前笔者所在的法庭还没有使用此种方式,但是从查阅资料得知,上海市东方公证处目前在使用公正送达的方式,从其截至今年六月份共收到三件委托送达案件并成功送达的经验可以看出,公正送达具有一定的课借鉴性。

四、结束语

送达是民事案件审理过程中的重要程序事项,是保障人民法院依法公正审理民事案件、及时维护当事人合法权益的基础[5]在全面推进改革的时代大背景下,我们要坚持问题导向,分析研究基层送达工作存在的难点,创新送达方式,完善送达制度的相关规范。笔者相信,不断推进的送达制度的完善,必将在中国司法改革的历史上撰写浓重的一笔,为让每位公民在每起案件中都感受到公平正义作出贡献。

              

 



[1]关苏晴:“关于民事诉讼送达的思考”,载《法制与社会》2011年第7(下)期

[2] 2004929日最高法院就《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》答记者问

[3] 201578日公布的《司法文书电子送达规定》(试行)

[4] 2017719日最高人民法院印发《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》的通知第十一条

[5] 2017719日最高人民法院印发《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》的通知

 

 

责任编辑:唐新利