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最高人民法院
2016-2017年司法改革专项调研课题
《徐州审判》2017年第05期:社会化招录法官助理的类型化研究(上)
作者:徐州中院  发布时间:2018-02-26 10:16:42 打印 字号: | |

徐州市中级人民法院课题组*

*课题组组长马荣,徐州市中级人民法院党组书记、院长。课题组成员:王牧,徐州市铜山区人民法院党组书记、院长;张艳,徐州市中级人民法院审管办主任;周媛,徐州市中级人民法院研究室副主徐州市中级人民法院研究室副主任;王素芳,徐州市中级人民法院审管办法官;吴维维,徐州市铜山区人民法院研究室法官助理。 

 

内容提要:法官助理制度改革是法院人员分类管理改革的重要组成部分,对于进一步深化法官员额制和司法责任制改革影响深远、意义重大,是新时期人民法院深化司法体制综合配套改革需要解决的重要课题。本课题深入分析当前法官助理职业的高需求与低供给之间的矛盾,指出当前我国法官助理制度面临着来源不足、能力弱化、管理单一、职业萎缩等问题,未能充分发挥纾解员额法官工作压力,缓解案多人少矛盾的应有作用。通过比较分析法官助理制度的域外经验,各国法官助理制度所具备的数量庞大、来源多样、渠道多元、配套制度完善等共同特点,值得我国借鉴。而实际上,当前我国很多法院特别是承担繁重案件审判任务的中基层法院,囿于编制上的限制无法主要依靠编制内法官助理承担审判辅助任务,已经开始了拓展法官助理来源的探索。在法官助理制度中引入社会力量已成必然,本课题以社会化招录法官助理制度为研究对象,建立健全针对职业法官助理和短期聘用制、实习制、研修式、专业型等非职业法官助理不同类型的法官助理制度。在总体思路上,建议进一步强化立法支撑和全局性顶层设计,按照升级完善职业法官助理制度,鼓励支持实习法官助理制度,加快建构研修式、专业型法官助理制度的思路,推进类型化法官助理制度建设,实现助理队伍的稳定增长和能力提升。在具体制度设计上,建议按照制度化招录、规范化定位、序列化管理、职业化保障的方式完善职业法官助理基本制度设计;推进非职业法官助理制度的外部衔接和内部设计,逐步发挥其法律人才输送站和法律职业共同体修道场的价值作用。 

 

 

 


一、引 

1999年以来,最高人民法院陆续发布的四个人民法院五年改革纲要均对法官助理制度改革一直给予了极大的关注与重视。尤其是党的十八大以来,法官助理制度改革被作为重要改革项目纳入到全面深化司法体制改革的宏伟蓝图之中。从司法体制改革的内在逻辑来看,法院人员分类管理改革是具有四梁八柱性质的基础性改革项目之一,其中法官员额制改革是核心,包括法官助理在内的审判辅助人员制度改革则是重要的配套保障。

当前全国法官单独职务序列改革基本完成,法官逐级遴选制度正式建立,法官助理、书记员职务序列改革稳步推进,聘用制书记员管理制度进一步完善我国法官员额制改革全面完成[1]未来,改革成果的顺利运行离不开科学有效的综合配套机制。以法官助理制度为例,能否为员额法官配足配强法官助理,有效剥离非审判核心事务,缓解当前日益严峻的案多人少矛盾,是人员分类改革继续深入推进的重要条件。反观当下,法官助理普遍存在的严重短缺问题,这将是新时期人民法院深化司法体制综合配套改革需要解决的一个重要课题。

将法院审判业务区分为审判事务与审判辅助事务、日益扩大审判辅助职权是受司法专业化驱使的一种世界动态。[2]深入分析当前法官助理职业的高需求与低供给之间的矛盾,借鉴书记员管理体制改革的成功经验,在编制内法官助理之外,通过社会化招录的方式拓展法官助理来源渠道,是本课题论证的主题。本课题在比较研究和实证分析的基础上,根据法官助理的不同来源渠道、能力层次及职业需求,区分职业法官助理与非职业法官助理两类,针对聘用制、实习制、研修式、专业型等不同类型法官助理设计管理、培养及保障制度,以期构建起社会化招录、类型化管理、区别化发展的社会化招录法官助理制度。

二、法官助理制度的现实困境

当前,我国法官助理制度面临着来源不足、能力弱化、管理单一、职业萎缩等问题,具体表现为:

(一)法官助理招录存在的普遍问题

1.编制内法官助理的先天不足。人民法院司法体制改革方案要求法官助理一般由具有中央政法专项编制的人员担任,高、中级法院中央政法专项编制不足的,也可以通过聘用方式来配备法官与司法审判辅助人员大致相当,其中法官与书记员配比要求达到1:1。对法官助理的配比虽未有具体规定,但根据当前各地法官助理配置模式,基本上是在“1:1”的基础上结合人案情况再作微调。[3]然而,目前全国多地法院仅依靠编制内人员普遍不能满足这一人员配比要求,[4]X地区为例(见表一),多数法院“1名主审法官+1名法官助理的基础配比难以实现。根据改革方案,编制内法官助理一方面来自员额制改革以后未入额的法官,一方面来自新招录的具有公务员身份的法官助理。前者会面临身份转换客观上带来的难以适应的现实障碍,所以,限于年龄、资历、个人意愿等原因能够真正担当法官助理职责的人往往是年轻审判人员,更多的人选择转任司法行政人员、执行员或者司法警察等岗位。而后者,在法院总体编制控制的前提下,新招录编制内法官助理对于求贤若渴的员额法官和日益激增的案件而言实是杯水车薪。[5]再加上法官助理职位高门槛、尊荣感低等原因,编制内法官助理招录遇冷的现象更是屡现报端。[6]

 

2016X地区两级法院法官、法官助理及书记员人数配比表(表一)

法院

员额法官

法官助理

编制内法官助理

聘用制法官助理

书记员

X中院

110

45

37

8

129

A法院

53

34

13

20

82

B法院

33

38

21

17

73

C法院

40

23

10

13

57

D法院

59

41

12

29

75

E法院

36

33

0

33

60

F法院

20

9

8

1

58

G法院

52

19

19

0

77

H法院

52

3

3

0

88

I法院

55

33

33

0

58

J法院

36

4

2

2

60

K法院

45

14

14

0

45

合计

591

296

172

123

862

 

2.社会化招录法官助理招不来。上述困境,使得承担大量审判任务的中、基层法院开始探索面向社会公开招录聘用制法官助理。但由于相关经费保障机制的欠缺,导致聘用制法官助理的工资待遇多由法院根据自身情况而定,无统一工资标准规定,甚至部分法院的聘用制法官助理工资甚至刚刚超过当地最低工资保障标准(见表二),职业吸引力不高。为招到足够数量的聘用制法官助理,多数法院只能降低条件,对专业、通过司法考试等条件未作明确限制,但因此又导致招来的法官助理难以发挥该职位应有的作用。

 

2016X地区法官助理情况统计表(表二)

法院

总人数

学历分布

通过司法考试人数

具有法有法律工作经验人数

薪资水平(元/月)

本科及以下

硕士及以上

编制内助理

聘用助理

X中院

45

45

0

38

2

4900

2200

A法院

34

13

21

25

15

6000

4500(研)2200(本)

B法院

38

35

3

37

9

7980

3450

C法院

23

21

2

9

2

5105

D法院

41

28

13

11

13

6200

3800

E法院

33

31

0

4

11

2600

F法院

9

2

7

9

0

6000

3000

G法院

19

19

0

13

0

4580

H法院

3

3

0

3

3

4332

I法院

33

22

11

33

25

5300

J法院

4

2

2

2

1

4681

2160

K法院

14

3

1

14

14

5714

合计

296

224

60

198

95

 

                   

 

3.社会化招录法官助理留不住。囿于目前政策、经济以及社会发展、就职观念等多种因素的影响,现有的聘用制法官助理也存在诸多发展障碍。以X地区为例(见表三),多数聘用制法官助理只是短暂任职,将此作为职业跳板,工作12年后离职的居多,短期试用后因各种原因辞职的现象也不为罕见。20158月南方周末记者调查深圳、佛山等地法官助理状况,称没有编制可能当一辈子助理”“性价比太低,能走的都走了、。[7]究其原因,大致包括工资待遇等职业保障不高、责权利不明导致法律角色定位模糊、职业发展空间极其有限等等问题。聘用制法官助理的频繁流动,使得法官助理成为经济欠发达地区向经济发达地区输送人才的基地,或是使法官助理岗位成为律师、优良公司法务人才的输送基地。

 

X地区2014-2016年法院法官助理离职情况统计表(表三)

法院

人数

离职方式

离职原因

离职去向

X中院

5

主动离职

4人编制差异

1人其他

2人公务员;1人企业;2人自主择业

A法院

8

主动离职

2人编制差异

5人工资待遇

3人公务员;5人自主择业

B法院

8

主动离职

7人工资待遇

1人其他

4人公务员;2人律所;1人企事业单位;1人其他

鼓楼区法院

2

主动辞职

1人工资待遇

1人其他

1人公务员;1人自主择业

铜山区法院

9

主动辞职

5人工资待遇

4人编制差异

1人公务员;1人律所;7人自主择业

贾汪区法院

5

主动辞职

1人工资待遇

2人编制差异

2人其他

2人公务员;3人自主择业

丰县法院

1

工作调动

工资待遇

公务员

沛法院

1

主动辞职

工资待遇

自主择业

 

(二)法官助理管理制度的不足

1.职权定位和职责范围不明晰。目前,在立法层面,对法官助理的职权界定和职业定位尚无明确规范,在法官助理改革的发展中,法官助理制度很长时间内处于探索阶段(见表四)。法律定位不明确,导致现实中法官助理工作开展的局限性与角色尴尬。2015年最高院在《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》中列举规定了法官助理的7项职责、书记员的5项职责。[8]在实践中,各地法院对助理的职责规定略有差异。如海南曾采用概括式[9],表达为从事庭审与合议以外的庭前、庭后工作,较为原则,可能导致法官助理与书记员之间相互推诿。深圳采用列举式[10],但实践中由于职权定位不明晰,加之审判辅助事务的广泛性和现实法官助理的能力局限,法官助理和书记员的工作还是存在许多混同的地方。在实践中,法官助理的工作,还包括撰写调研文章、信息简报、案例撰写等综合工作。上海地区采用分类列举式,对不同庭室的助理提出不同要求,更有实际针对性,但不利于法官助理职业的职责一致性。同时,考虑到法官助理职位等级晋升的职业利益,不同等级职位的职责差异还有待制度设计。

 

我国法官助理改革的制度及政策沿革(表四)

时间

主要内容

199910

最高法院发布《人民法院五年改革纲要(1999-2003)》,规定:高级人民法院可以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点。

20027

全国法院队伍建设工作会议上,最高法院首次提出法官职业化命题,并将法官职业化建设确定为我国新世纪法官队伍建设的基本目标和根本方向。

20027

最高法院《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》提出试行法官助理制度。法官助理是从事审判业务的辅助人员。确定法官员额后,一些不能继续担任法官但符合法官助理条件的人员可以担任法官助理。法官助理符合法官法规定条件的可以被选任为法官。此项工作要在积极开展试点并取得成功的基础上逐步推广。

2003

最高法院发布《人民法院法官助理管理办法(征求意见稿)》,其中,列举了法官助理的12项职责。

20049

最高法院发布《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》,在全国范围内确定18个试点法院,试行法官助理制度。

200510

最高法院发布《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》,规定:推进人民法院工作人员的分类管理,制定法官、法官助理、书记员、执行员、司法警察、司法行政人员、司法技术人员等分类管理办法,加强法官队伍职业化建设和其他各类人员的专业化建设。在总结试点经验的基础上,逐步建立法官助理制度。

20081

最高法院发布《关于在西部地区部分基层人民法院开展法官助理制度试点、缓解法官短缺问题的意见》,在西部12个省份的814个基层法院试点法官助理制度。

20093

最高法院发布《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》,规定:完善法官及其辅助人员分类管理的制度。建立健全以法官、法官助理、书记员和其他行政人员的绩效和分类管理为主要内容的岗位目标考核管理体系。

20133

中组部和最高法院联合发布《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》,要求各级法院要明确法官、审判辅助人员、司法行政人员的类别和职责,设置各类人员的员额比例,确定职务序列和职数,实施分类管理。

20152

最高法院发布《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》,规定:健全法官助理、书记员、执行员等审判辅助人员管理制度。科学确定法官与审判辅助人员的数量比例,建立审判辅助人员的正常增补机制,切实减轻法官事务性工作负担。拓宽审判辅助人员的来源渠道,探索以购买社会化服务的方式,优化审判辅助人员结构。

20156

中央深化改革小组审议通过《关于招录人民法院法官助理、人民检察院检察官助理的意见》,指出:建立从政法专业毕业生中招录法官助理、检察官助理的规范机制,对艰苦边远地区实行政策倾斜,确保新录用的审判、检察人员具有良好的政治和专业素质。

20159

最高人民法院发布《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》,其中列举了法官助理的7项职责。

20166

中组部、中政委、最高法院、最高检察院《法官助理、检察官助理和书记员职务序列改革试点方案》明确编制内法官助理、书记员原则上按综合管理类进行管理,对法官助理和书记员分别设置单独的职务层次,规定职务晋升和职数比例,畅通这类人员发展通道。

 

2.职能发挥弱化。经过长期的实践与改革,审判组织内书记员的职责已经较为明确,即主要从事庭审及其他审判工作记录以及卷宗材料装订工作,但在司法实践中法官与法官助理之间还未形成较为理想的分工模式。部分法官助理仍较多的从事排期开庭、送达传票、办理案件管理和案件信息管理系统输入等事务性工作,较少从事庭前阅卷、争议焦点归纳、组织庭前证据交换、主持听证和庭前调解、调查收集核实证据、提供案件处理意见、草拟法律文书等审判核心工作,法官助理书记员化的倾向较为明显。造成这种现象,除了有法官的不放心”“不放手和诉讼当事人的不认可”“不信任等原因外,与法官助理来源不足、人员不稳定、能力有限、工作积极性不高等因素密切相关。

3.职业保障制度不完善。职业化发展道路是法律职业人才发展的方向,法官助理作为从事核心法律辅助性事务储备力量的人力资源类型,必将成为独立的工作种类,成为朝着职业化方向发展的职业类型之一。在法院人员分类管理改革中,法官员额制改革基本完成,书记员单独序列改革已经比较成熟,通过对照,法官助理制度的改革,远滞后于法官和书记员管理改革。当前,对于编制内法官助理,有相应的财政保障,在原有公务员体制和司法改革政策框架下,审判绩效考核将逐步完善。而对于聘用制法官助理,在财政保障和职业管理方面,均存在制度缺位,直接影响到法官助理职位的职业化进程。

4.职业发展制度不健全。法官助理作为相对独立的法律职业者,除身份编制外,社会化招录法官助理与编制内法官助理,在职能作用上没有区别。但编制内法官助理在司法改革中逐步确立了从法官助理中遴选法官的制度,而对于社会化招录的法官助理,仍然流于暂时的契约化管理,缺乏职业发展空间。社会化招录法官助理,将成为法官助理组成的重要来源,继续允许因体制差异带来的从业人员的岗位发展和职业前景差异,无疑将束缚法官助理这一职业类型的发展,也将影响与之相关的法官核心事务工作的开展。

综上,随着法院人员分类管理体制改革的不断推进,法官助理的匮乏和不稳定性,已经不能满足以法官为核心的审判团队或审判组织的优化配比的工作需求,难以形成保障和促进法官专业化、职业化的有效作用。根据相关改革设计,需要从法律和制度层面拓展法官助理来源,完善社会化招录法官助理制度,明确这部分法官助理的职业定位、职业保障和职业发展制度。良好的职业管理制度与保障,有助于催生职业尊荣的强烈意识及积极行动力,促进法官助理职业能力、职业操守、职业品格的不断提升,使社会化招录的法官助理招得来、用得好、留得住,从而形成数量稳定、能力充沛、持续发展的法官助理队伍。

三、社会化招录法官助理的实践基础

(一)域外经验

美国是最早在法院系统启用法官助理的国家,开启了各国法院、法官配置法官助理的先河,作为舶来品,其他法系国家或多或少受到美国法官助理制度的影响,但在制度和运作机制上各有特色。以下选取五个较为典型的国家进行概要介绍:

1.英美法系国家有关法官助理制度

1)美国。美国司法体制区分州与联邦,设置有两种平行设立的法院系统,即联邦法院系统和州法院。法官是美国法院工作的核心人物,法官助理是法院辅助人员。1882年美国联邦最高法院大法官霍勒斯.格雷首次雇佣了法官助理,他将法官助理视为启发者和批评者,让他们就各种不同意见的法律依据进行辩论,从而增强法律文书的说服力。一般而言,美国法官及法院配有足够的个人助理和工作人员等辅助人员。美国法科毕业生毕业后除了直接从事律师行业之外,还有一个不错的选择,就是担任法官助理(Law Clerk),担任法官助理对于初出茅庐的法科毕业生来说,是一个很好的锻炼,大多数法官助理离开法院之后都能够进入比较著名的律所等得到一份满意的工作,许多大法官和政府要员都有过担任法官助理的经历。法官助理一般由2-4名来自法学院品学兼优的毕业生担任,工作期限为1-2年,主要职责是记录案件摘要,审查筛选上诉案,出席听证会,为法官准备与案件事实和法律相关的备忘录,与法官讨论案件,从事独立的法律研究,起草判决意见供法官审阅和批准。

2)英国。英国实行双轨制的法官制度,英国法院分为中央法院和地方法院两级法院。英国法官队伍的骨干是由包括巡回法官和地区法官在内的职业(全职)法官组成,同时辅以大量的提供义务服务的非职业(兼职)法官或治安审判官等初级初审法官。英国的法院每年会面向社会招聘一定的法官助理,也会聘用一些资历深厚的律师和优秀的毕业生担任法官助理,以此实现法律行业之间的交流,法官助理的经历会给他们带来一定的荣誉和机遇,因此也是抢手的实习基地。英国高级法院的法官助理一般称为秘书或法律助理,在基层法院称为书记官。英国高级法院的助理是没有经过法律训练的政府雇员,甚至没有经过秘书训练,其职责主要是私人性质的勤务工作。事实上,英国全职法官基本不配备类似秘书或法律助理来协助履行司法职责。反而,英国基层法院都配备一名具有职业律师职称的官员,即基层法院书记官,主要任务是向非职业法官提供法律顾问服务以及妥善处理法院的行政工作。英国高级法院的法律助理与基层法院的书记官,属于不同类型的助理,其所从事的辅助事务,类似一般工勤人员与普通法官助理,但两类辅助人员均需要从事法院内的部分行政性事务,这与美国提供法律辅助工作的法官助理存在本质区别。

2.大陆法系国家有关法官助理制度

1)德国。德国存在五个不同的司法系统,按案件题材设立,每一司法管辖区都设有初审法院和上诉法院,德国联邦法院是这五个司法管辖区的最高上诉法院。在德国,担任法官助理职责的是各级法院的司法公务员,人数较多,例如柏林三级法院有司法公务员700多名。通过第一次国家考试的准法律者,不能直接担任法官、检察官,还要经过职业预备期和第二次国家考试。从事法官助理工作是准法律者的优先选择,要至少经过三年的相关培训,由州政府挑选,由联邦最高法院统一选拔,最后,通过两年的试用期,方可成为法官助理。此外,在德国联邦最高法院,还从下级法院法官中选任学术助理,为法官裁判中遇到的问题提供学术报告,提出法律适用意见。

2)法国。法国的司法机关实际上是两个相互独立的司法机构,管理上表现为一种二元体制,分为行政司法系统和普通司法系统,因之,法官按所属体系不同,分为司法法院法官和行政法院法官。法国法院司法辅助人员主要包括书记官、司法执行送达员、司法鉴定人等,其中,书记官是辅助法官工作的辅助人员,在法国传统中,书记官是领导书记室的一种公务助理人员和司法助理人员,书记官代表国家公共权力,其地位由司法组织法规定。书记官在一定程度上相当于司法官的秘书、负责传唤当事人及证人创作笔录、起草文件,移送卷宗材料及相关法律文书副本,登记当事人诉讼事项,归档保存案卷等。德法等传统大陆法系的审判辅助官不是法官的助理,而是具有独立职位、独立权限、独立责任、独立保障的公务人员。法国书记官的部分职责,与我国法官助理类似。

3)巴西。巴西法院的体制分为联邦法院和州法院,在法律上,它们各自独立,并有自己的体系。联邦法院体系分为联邦最高法院、联邦特别法院和普通法院。普通法院有联邦高级法院和联邦地区法院。州法院分为州级法院和初审法院。根据《巴西联邦共和国宪法》规定,任何一个想要成为联邦或州法院初级法官的人,都需要通过公开选拔考试,而且这个考试只对满足以下两个条件的人开放:一是有基本的法律学位,二是具有3年以上法律实践经验。通过公开选拔考试并提交职业资格证书的,才能被任命为候补法官。候补法官不同于其他司法行政人员,主要协助正式法官办理案件、处理事务。候补法官想要成为正式法官,要经过实习期、专门的法官培训以及一系列考核,最终才能成为正式法官。巴西的候补法官职位与当前我国未入额法官转任的法官助理及招录的编制内法官助理较为相似。

3.启示和借鉴

受各国司法文化制度体制等因素影响,各国法官助理提供法律性辅助事务工作的内容各有侧重;各国涉及法官的相关制度存在差异,也直接影响到各国法官助理模式。上述国家的法官助理制度虽然各具特色,但总结起来具有以下共同点,可供我国借鉴:第一,数量庞大。虽然域外法官助理的名称不一,如书记官、法律助理、法官助理等,但各国法院体系中均有大量人员参与专业性审判辅助工作。第二,来源多样。法官助理的来源有法学毕业生、优秀律师、没有受过法律训练的政府雇员等。第三,渠道多元。域外法官助理的招录方式多样,如德国通过政府雇员选任作为司法公务员,美国通过财政保障由法院、法官选聘;英国有面向社会招聘的法官助理。第四,相应的配套制度较为完善,法官助理职业发展前景良好,对法科人才具有吸引力。

(二)本土实践

1.聘用制法官助理制度的推进

改革以来,各地法院陆续开始探索编制外法官助理路径,其中面向社会公开招录聘用制法官助理是最主要的途径。从聘用制法官助理招录方面来看,北京、上海、重庆、吉林、江苏等多地法院从2014年开始陆续已启动多批次聘用制法官助理招录工作。(见表五)

相关法院公开招录聘用制法官助理的资格条件(表五)

法院

学历要求

专业要求

司考要求

待遇

江苏省高院

本科及以上

法学

无要求

工资

五险一金

南京市中院

本科及以上

法学

无要求

2800/

南京江宁区法院

专科及以上

法学优先

无要求

3000/

徐州市中院

本科及以上

法学

通过优先

2200/

广州市中院

本科及以上

法学

通过优先

5000/

广州海珠区法院

本科及以上

法学

无要求

5150/

成都新都区法院

本科及以上

法学

通过

工资

五险一金

宁波江北区法院

本科及以上

法学

打字150/

通过

年收入6万(含保险及住房公积金)

太原小店区法院

本科及以上

法学类

打字80/

无要求

3200/

五险一金

 

从聘用制法官助理管理方面来看,2014年,深圳市盐田区法院在全国率先启动聘用制人员改革。该院将聘用人员岗位划分为专业技术岗位、辅助岗位和工勤岗位三类;其中,法官助理属于专业技术岗位,共设五个等级,每个级别对应一个工资标准;依据法官对法官助理工作绩效的考核,定期对法官助理的等级和待遇给予评定、升降,高级别法官助理的待遇可以超过在编法官助理。这种以单独职务序列和分级分类管理为特点的聘用制法官助理管理制度陆续在各地法院建立起来。

值得注意的是,在聘用制司法辅助人员管理体制改革的进程中,书记员管理体制改革是推进较快且较为成功的。虽然,法官助理与书记员两种职业在专业技术性、劳动重复程度等方面存在明显差异,导致二者在借助社会化力量的方式方法上必然有所区别,但二者同为审判辅助性工作,仍然具有可以相互借鉴之处。早在2003年,中组部、人事部、最高人民法院就曾联合发布《人民法院书记员管理办法(试行)》,书记员实行单独序列管理,并实行聘任制和合同管理,书记员可以按规定正常晋升职级,最高职级可达正处级。2013年,江苏省高院开始在全省范围内按照社会化招录、专业化培训、序列化管理、职业化保障的思路推行书记员管理体制改革。除了相类似的明确职业职责、设置职业序列之外,还有两个改革举措对于稳定人员队伍、提升职业吸引力意义重大。一是依据省高院与省人社厅共同制定的《书记员岗位等级标准》和《书记员岗位等级培训考核办法》,书记员的录用、培训和考核由省高院与省人社厅共同组织,书记员等级证书由省人社厅核发。省一级统一招录管理的模式大大提升了书记员的职业归属感和职业认同感,使书记员职业实现了从临时工向正式职业的转变。二是按照员额法官与书记员1:11:1.5的配比对书记员实行定额管理。经过与人社、编制管理和财政等多部门的协调,2014年初,省财政厅在省法院财政经费中增设了人员分类管理制度改革专项经费项目,用于聘用制书记员职业保障。职业定位的提升,福利待遇的落实,营造了一个拴心留人的工作环境,书记员职业也呈现出蓬勃发展的良好势头。由于职业保障上的优势,有时甚至出现聘用制法官助理转投书记员序列的现象,职业上的倒流值得深思。

2.拓展法官助理来源的探索

1)西安样本。早在2008年,陕西西安两级法院就与中国西北政法大学建立起常态化法官助理实习机制。高校法科研究生必须在法院实习满一个学期(6个月),在此期间学校不安排任何课程。研究生实习之前,由西安法院进行短期培训,在实习期间明确专门的指导老师,实习期间计算6个学分,由法院和学校共同考核实习效果。实习期满由法院出具实习鉴定。由于实习学生专业素质强、实习时间稳定、考核管理规范,近十年来,实习制度对法院、学校和学生取得多方共赢的良好效果。

2)成都样本。2016年,成都中院推行实习法官助理制度,8所驻蓉高校选派若干优秀在校研究生到成都中院担任院长助理或资深法官助理,协助处理审判业务和综合性管理工作。成都法院已有三批次共计220余名实习法官助理顺利到岗,运转情况良好。为了实现法官助理培养的系统化,成都中院编制了《人民法院法官助理职业技能教程》,并突出研讨式、案例式教学比重,构建集知识性、理论性和方法论于一体的开放式体系。目前,该教程已应用于西南财经大学相关培训课程,有效发挥了职前技能培训作用。

3)娄星样本。湖南省娄星区人民法院与湖南人文科技学院法学院合作培养法官助理,开设法官助理课程。签订框架协议,设置法官助理专业课程,包括法官助理制度基本理论、法官助理行为规范与纪律要求、人民法院业务庭室受案分工及案件流程基本知识、法官思维与司法技能问题等内容;组织考试考核,择优录取,以实习方式到法院参加实际操作技能培训;从优秀法官中确定导师,将学员分组,安排每个小组分别到立案、刑事、民事、商事、行政、执行6大类庭室进行轮训,在法官指导下从事法官助理工作。培训结束,可与法院签订劳动合同。

4)徐州样本。2014年,徐州市铜山区人民法院与驻徐高校法学院联合设立法律人才科研实践基地建立法律实习生机制,先后招募624名法学研究生担任法官助理。实习法官助理主要从在读硕士研究生中选派,原则上应通过司法考试,采取学生自愿报名、学校推荐、法院审核的选拨方式进行招录。实习期为1年以上,实习期内累计请假时间不得超过1个月。实习期内如仍有课程尚未结束,学校主要安排在非工作时间授课。法院通过系统的入职培训、业务学习,帮助实习制法官助理迅速了解法院组织结构、审判工作纪律、机关事务规范、案件办理流程等,并为其开展研究提供丰富的研究素材和案例资源。目前,实习法官助理制度已在全市法院得到推广。

除了广为探索的法科学生担任实习法官助理的措施之外,徐州法院还探索了由专业技术人员、司法研修人员担任法官助理的模式。2015年初,徐州市铜山区人民法院在家事法庭设立全省首个家事审判专职心理咨询师岗位,聘请了具备心理学硕士学历和心理疏导实践经验的国家二级心理咨询师担任法官助理。法官在审理案件时,可以向当事人提出接受心理干预的建议,在当事人自愿的情况下,由法官助理运用心理学专业知识对当事人进行心理疏导,协助化解矛盾,并向法官提出案件审理建议。法院按照合同约定提供薪酬待遇和职业保障外,每年有针对性地为其提供至少2次专业培训机会,不断地提高心理疏导工作专业水平和技能。2015年,徐州中院与某驻徐高校达成人员互动交流工作机制,青年教师可以以科研项目为依托申请在法院挂职法官助理,资深法官则可以结合自身审判经验申请在高校担任兼职教授。青年教师在该院审判庭挂职一年期间,深度介入审判工作,在圆满完成审判辅助事务的同时,积累了丰富的实证调研资源。

 

(未完待续)

 

 



[1]靳昊、李京:我国法官员额制改革全面完成,载于《光明日报》2017070404版。文中,最高人民法院政治部主任徐家新介绍了全国法院法官员额制改革情况,表示截至20176月,全国法院共遴选产生12万余名员额法官。

[2] 傅郁林:法官助理抑或限权法官法官员额制改革后审判辅助人员的定位,载《中国审判》,2015年第17期,第45-46页。

[3]如北京房山区法院采取“3名法官+2名法官助理+1名书记员模式,深圳市福田区法院采取“1名法官+N名法官助理模式,珠海市横琴区法院采取“1名法官+3名法官助理+1名书记员模式,重庆市渝中区法院采取“1名法官+1名法官助理+1名书记员模式。吴晓锋:北京房山法院:先走一步的渐进式改革,载《法制日报》,20081102

[4]根据江苏省高级人民法院2015年初公布的数据显示,江苏法院一线法官与审判辅助人员比例为1:0.52,经过书记员管理体制改革的推进,该省法官与书记员的配比已达到改革要求,但法官助理的配备仍然不足。广东省法院在法官员额制改革后遴选产生员额法官7995人,按照1名法官配备1名法官助理的基础配置,该省法院改革后至少需要法官助理7995人。该省法院现有在编法官助理357人,缺口7638人,即使首批不能入额的法官3116人全部转任法官助理,法官助理仍然缺4522人。而且,未入额的法官中有1342名法官在非审判业务部门,即使不入额,也不可能全部转为法官助理。参见黄琳娜:审判辅助人员改革如何跟上员额制的步伐,载微信订阅号法影斑斓,于201787访问;参见邓新建:广东公布司法体制改革试点方案,载legal.people.com.cn.htm,于2017728访问。

[5] 以徐州法院为例,未入额的年青法官中因入职时间较短不符合申报入额条件的为22名,这部分人员将陆续在2年内符合申报入额条件。未入额的具有法官身份的年龄较长者,往往转为司法行政人员。徐州全市受理案件数2015年同比上升8.83%,增长14473件;2016年同比增长4.47%,在2015年基础上增长7980件,2017年上半年同比增长14.76%,同比增长15462件。审判团队人员配比不足,直接影响审判质效的稳步提升。

[6] 20173月,海南省法院系统招录工作中,全省法院共计划招录公务员身份的法官助理186名,但有超过100个法官助理职位因达不到开考比例或无人报考,将取消招录计划,法院法官助理职位面临招人难的尴尬局面。参见刘麦、吴春萍:海南超百个法官助理岗位少人或无人报考 将取消招录,载hinews.cn./news/system.htm,于2017330访问。

[7] 参见滑璇:法官助理流失现状:性价比太低能走的都走了,载www.infzm.com/content/ s.cn./news/system.htm,于201786访问。

[8]《完善人民法院司法责任制若干意见》中规定,法官助理在法官的指导下履行以下职责:(1)审查材料,协助法官组织庭前证据交换;(2)协助法官组织庭前调解,草拟调解书;(3)受法官委托或者协助法官依法办理财产保全和证据保全措施等;(4)受法官指派,办理委托鉴定、评估等工作;(5)根据法官的要求,准备与案件审理相关的资料,研究案件涉及的相关法律问题;(6)在法官的指导下草拟判决书;(7)完成法官交办的其他辅助性工作。书记员在法官的指导下,按照有关规定履行以下职责: 1)负责庭前准备的事务性工作;(2)检查开庭时诉讼参与人的出庭情况,宣布法庭纪律;(3)负责案件审理中的记录工作;(4)整理、装订、归档案卷材料;(5)完成法官交办的其他事务性工作。

[9] 严献文:海南法院司法体制改革那些事儿,载www.hicourt.gov.cn,201789访问。

[10] 徐恬:深圳首次全国招法官助理,载《深圳商报》,201795

刘海:法官助理身怀九项职责,载《上海法治报》,20151027

参见刘晴辉:法院工作群体的结构与司法的正当性———兼析德、美法院工作人员及配置,载《南京大学法律评论》2002年春季号。

吴坤炳:对英国、法国、德国和意大利的考察,载《特区法坛》,2007年第4期,第279-280页。

吴坤炳:对英国、法国、德国和意大利的考察,载《特区法坛》2007年第4期,第279-280页。

[]迈克尔格雷斯曼:《德国的司法公务员制度》,吕芳、连丹波译,载《法官职业化建设指导与研究》,2003 年第2辑。

董武全:法官的德国考察惊艳之旅载《司法改革杂志》第94期,2013228刊。

金邦贵主编《法国司法制度》,法律出版社2008年版,第330-337页。

傅郁林:法官助理抑或限权法官法官员额制改革后审判辅助人员的定位,载《中国审判》,2015年第17期,第45-46页。

周道鸾:《外国法院组织与法官制度》,人民法院出版社200年版,第57页。

张涛:司法改革下我国法官选任机制研究——以巴西法官选任制度为视角,载《福建农林大学学报》,2017年第2版,第103-108页。

相关内容来源于相关法院在互联网上发布的聘用制法官助理招录公告。

包力、曾殊:聘用制法官助理有了晋升通道,载new.qq.com/cmsn/20141031010390,于20171120访问。

根据互联网上发布的法院新闻,建立类似管理制度的法院还有北京地区法院、广东地区法院等等。

以徐州地区为例,书记员的经费已经全额纳入财政预算项目支出,但基本上都是以诉讼费返还的方式加以保障。

以徐州法院为例,仅三年来先后有8名聘用制法官助理通过省书记员统一招录考试,转任书记员。

相关内容来自课题组成员向西北政法大学法学老师的调研访谈。

王国宇:成都中院举行院校合作共建实习法官助理课程签约仪式暨第一期实习法官助理表彰大会,载cdfy.chinacourt.org/index.shtml。于201778访问。

何淼玲:娄星区人民法院开先河:与高校合作培养法官助理,载《湖南日报》,2017年第7期第05版。

例如,重庆一中院出台《关于接收法律院校法学专业研究生担任实习法官助理的实施办法(试行)》,从接收对象、接收程序、工作职责、纪律管理、工作考核等方面对在读法学专业研究生实习担任法官助理制度予以了明确。参见杨展飞:重庆一中院在读法学研究生实习法官助理,载《人民法院报》2015112404版。上海二中院经与华东政法大学友好协商,决定共同开展法院实习助理、司法研修助理项目。首批法院实习助理、司法研修助理均由二中院选派相关庭室的法官担任面试考官,并与华东政法大学共同面试选拔后确定入选名单。参见戴慧菁:华政与二中院签约 首批20名法院实习助理上岗,载www.shanghai.xinmin.cn/xmwx.htm,于201772访问。最高人民法院出台了《关于建立法律实习生制度的规定》,并接收了三批法律实习生,参见《最高人民法院印发《关于建立法律实习生制度的规定》的通知》法〔2015230号,载www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-15240.html,于2017810访问。

据统计,两年多来徐州市铜山区人民法院特聘心理咨询师法官助理累计接待家事案件当事人咨询、进行辅导与干预126人次,化解严重情绪问题和不正常倾向52项,协助化解疑难复杂案件33件,家事心理疏导工作经验在全省家事审判工作推进会上专题交流,最高人民法院党组副书记、副院长沈德咏视察时予以充分肯定。

 

责任编辑:唐新利