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《徐州审判》2017年第04期:新时期人民法院保密工作发展的创新研究
作者:李玲 韩静  发布时间:2017-11-07 15:37:12 打印 字号: | |

    新时期司法公开的技术革命和管理创新,既是发展的机遇,也带来了新的挑战。人民法院在推进司法公开信息资源共建与共享的同时,要科学界定司法信息公开与保密的关系,提高信息安全防范观念,采取科学有效的防范措施。信息化的背景下开展好法院保密工关系到党、国家和人民的根本利益,它的首要任务是划分清保密信息与公开审理政务信息之间的界限,平衡好保密工作与其他业内工作信息化趋势之间的矛盾,以制度建设为保障,着力强化建章立制,加强保密网络建设,明确保密工作责任,开展保密教育和检查,落实涉密责任追究。

    一、保密工作的理论基础

国家保密工作是一项关系国家安全和利益、对一些特定的事项或信息加以保护的工作,保密工作的定义在多数国家并没有明确的法律规定,表述的很抽象,缺乏操作性,但从立法精神上来看,国家秘密是指在一定时间和范围内只限特定人员知悉的信息,涉及国家的安全和重大利益的事项和信息,泄露后会对国家安全和利益造成损害,国家秘密的概念显示了国家秘密的内涵和本质属性。 [①]各国保密工作的本质是相同的,但由于各国的文化差异、政治经济不同、历史习惯的差别,对于保密工作的定义的称谓上有所不同。

    (一)国外:从源头实战

 德国是从制度源头上加强保密工作,有效的保障国家秘密安全的典型代表。德国《刑法典》规定:国家机密是指为使联邦德国免遭重大不利危险,对有限范围的人员公开,对外国保密的事实、物品或者情报。但违反独立民主宪政秩序或经由对德意志共和国盟友保密之国际限武协议所构成之事实,非国家机密。同时明确指出所谓国家秘密:一是对国家安全重大不利之危险,二是危害到国家或各邦之福祉[]

俄罗斯是从管理实战上以军事化手段来保障国家秘密的安全,将保密工作定义为:国家对公开后可能给俄罗斯安全造成损失的军事、外交、经济、侦察与反侦察以及作战侦查信息的保护工作[]

当今世界,信息就是生产力,各国对其掌握的大量信息进行定密并采取相应的保护手段和措施,当然并不是为了保密而保密,各国只是针对一部分公开后会给国家和政府带来损害的信息加以保护,因为国与国之间的信息公开与交流不仅可以加快经济发展,还可以促进社会繁荣。

    (二)国内:从一元到多元

我国的保密工作是指保守关系到国家的安全和利益,经法定程序确定,在一定时间、空间内限定人员知情的事项和信息的工作。从建国初期,出台《保守国家机密暂行条例》之后的三十八年,它一直作为我国保密工作的主要法律依据,为我国保密工作发挥了历史性的作用。1989年以来,我国颁布了《中华人民共和国保守国家秘密法》及《修正案》,配套制定了相关的法规和条例,并对保密工作实行法制化管理,逐步建立起与新时期市场经济体制相适应的保密管理体制。[]

笔者认为,保密工作应深层次的理解为以下三个层面:一是关系到国家的安全和利益,泄漏后会给国家、政府带来损害的信息,作为秘密必须加以保护;二是秘密泄露后,防止扩大其知悉范围,将对国家安全和利益的损害降到最低;三是保密工作的内容具有一定的时间性,超过保密期限的秘密就不应再作为秘密予以保护。

    二、法院保密工作发展概述

当今世界,国内外坏境日益复杂,我国的保密工作形势更加严峻,法院是国家审理案件、处理与案件关联事务的部门,法院的保密工作同国家利益和安全息息相关,更涉及到案件相关人民群众的利益,法院保密工作牵一发而动全身。

    (一)法院保密工作的现状

法院在深入贯彻落实最高法、最高检和公安部提出的电子诉讼信息化管理建设精神的前提下,注重发挥法院的司法主动性,深化司法体制改革,推进司法公开建设,提高司法工作效率,改善司法诉讼服务、促进司法公开、推进司法廉政建设等方面。近年来,法院以案件为主要对象,围绕自身特点完善保密设施,系统培训保密人员,开展保密教育,纪检监察部门严管把控,教育与惩治并举,以积极的措施来加强统筹领导、增强教育和健全制度。从加强忧患意识到提高政治责任感和敏锐性,从加大了人力到增加财力、物力的投入,从设立法规来规范定密机制到地毯式普法教育,从成立保密领导小组到开展保密工作专项检查,从剖析失泄密事件到解决实际操作困难,不断促进法院保密工作有序健康发展。如今,法院保密工作从探索起步开始进入加速成长阶段,司法审判效率与司法公开也逐步显现平衡稳定。

    (二)法院保密工作发展存在的难题与原因分析

法院保密工作中最大的难题,就是把握和处理好多项关系。2014年,最高人民法院院长周强在《做好信息化条件下法院保密工作》讲话中明确指出:一是处理好保守司法秘密与推进司法公开之间的矛盾关系。以涉及司法秘密必须保守绝不公开为前提,大力推进司法公开,促进司法为民、司法便民。二是处理好秘密与非秘密之间的区分关系。以依法定密、定级为基础,结合实际进行科学划分。三是处理好教育与惩处之间的相辅关系。有效提升技术防范能力,减少失密泄密事件发生的几率。这表明法院保密工作具有着长期性、规范性和特殊性,在实践中会存在着亟待解决且不容忽视的问题。

    1.保密机构不健全,保密机制不完善

一是保密工作管理不严格,操作不规范,查摆问题做不到常态化,保密思路狭隘、封闭,忽视经济社会发展给保密工作带来的变化和问题。二是保密工作定岗不明、人员不专,遇到考核检查时,临时搭班子、凑人数,形式出台机构设置文件,突击设立领导成员小组。三是保密工作与司法公开之间的界限不明,且将工作重心倾向于后者,甚者认为强化保密工作会影响司法公开的及时性。导致保密工作实效性不强,机构形同虚设。

    2.保密观念意识淡薄

保密人员对保密工作的严峻形势缺乏正确判断和科学分析,不能从全局和战略的高度认识保密工作的重要性,保密观念陈旧,不掌握最新保密常识,不熟悉保密法规和纪律规定,甚者过分夸大现代窃密手段,导致不能正确识别司法秘密,泄密后缺乏及时有效的对策与措施。

    3.保密专项设施装备滞后

伴随着现代信息科技的高速发展,无纸化办公已经成为时尚,信息系统网络规模的不断扩大。保密技术人员针对计算机网络信息系统的维护与防护,仍运用传统、单一的自我隔离,安全防护措施根本达不到预期的防护效果,甚者做不到存储介质的硬隔离,导致内部局域网和外部互联网交替混用,使涉密信息流失或被技术性复制传播。

    4.定密解密不规范

目前法院普遍采取专人初定、部门审核、领导把关的三级定密解密制度,但仍存在定密解密不按照程序,层层把关不到位,权责不清晰,导致定密定级存在任意性,涉密信息到期不解密或超期解密的情况频发。

    5.涉密案件把关不严、宣传不当

近些年来,司法公开成为新趋势。各类滥用媒体、违规公开现象时有发生,定性前过早报道案件情况,过度公开司法侦查技术手段。导致新闻宣传曝光不当,使公众和媒体先入为主,影响正常司法工作,一定程度上损害了法院的中立性。

    6.保密教育培训不覆盖

目前法院存在案多人少的突出问题,限于中央政法编制难以扩充,为了缓解这个问题,法院在编工作人员集中到案件处理工作中,将其他辅助性工作交由法院聘用的合同工、劳务派遣工等来完成。其中,聘用的书记员、辅警直接参与司法案件审判工作,文印员、网络管理员甚至接触所有司法文书和各项审判信息,对他们的保密教育经常性缺乏或者走形式,导致法院工作的被动,影响司法信息及管理安全。

    三、法院保密工作发展的对策与建议

最高人民法院院长周强在《做好信息化条件下法院保密工作》讲话中还明确指出:法院主要负责人重视保密工作,真正分析法院保密工作的新形势新思路,为司法公开公正的建设、保密工作机制的完善和法院公信力的提升产生切实影响。目前,法院保密工作的发展受到主客观条件的制约,发展相对还不够全面完善,在日常管理工作中,应根据新形势、新任务,结合法院工作人员整体专业性文化素质高、学新跟进能力强和思维活跃等特点,坚持上级抽查与自我排查、定期与不定期检查相结合的工作原则。笔者认为,加快司法保密工作的发展,最重要的任务是抓住新时代机遇,针对现实情况,采取切实可行的对策和措施,才能真正的使司法保密工作不断创新发展。

    (一)健全保密机构,完善保密机制

    1.以现有法律法规为依据,科学设置保密机构

纵观法院保密工作的发展史,新时期的司法保密工作与过去相比,无论是工作内容,还是工作方式都存在较大的变化和发展,保密工作任务和责任也逐渐繁重。国家保密局下发的文件中指出:保密工作机构必须与改革开放和发展社会主义市场经济相适应,必须与承担的工作任务相适应。法院保密机构的建设要依照《保密法》和相关条例规定,首先依法设立专门的保密办公室,核定独立的保密部门人员编制。其次按章配备专门的保密人员编制,应当做到专编专用。在司法政务工作量大、人员紧张的情况下,人员配备上至少要达到一个专职和一个兼职,条件具备的法院必须要按照两个专职和一个兼职配备。

    2.以加强人机管理为重心,实施合法合理的保密制度

结合法院工作实际,加强保密工作的制度建设是完善保密工作机制和强化保密工作责任的关键环节。首先,健全涉密人员管理制度。一要明确涉密人员的工作职责和职权范围,二要确保涉密人员在岗、离岗的申报和审查,三要加大法院内部的机要、司法统计和档案工作人员的工作管理。其次,健全计算机信息系统保密管理制度。一是在无纸化的办公的大趋势下,加强办公自动化的涉密管理,完备计算机信息系统的局域网络的保密管理,严把涉密局域网络的信息系统与国际互联网的硬物理隔离制度,杜绝一切涉密计算机与国际互联网进行链接。二是在普遍运用国际互联网的前提下,控制法院内部源头上将保密信息传送到国际互联网的制度,强化法院在互联网上司法官网的管理。

    (二)增强保密意识,提高保密观念

    1.在教育对象上,以广泛普及为任务,针对重点涉密对象

法院保密工作涉及各项工作的方方面面,它与法院的每一位工作人员都息息相关,这就要求必须加强普及性教育。第一,加强全员保密宣传教育,传达最新保密工作精神和文件,着力提升全体工作人员的保密意识,改变之前那些认为与己无关被动保密的不恰当的旧思想,明确保密工作重要性。第二,加强领导干部的保密教育,领导干部是法院的特殊群体,是重点涉密人员,他们分管保密工作、最先接触和知悉的司法秘密,由于他们的地位特殊,接触的司法秘密较多且密级较高。加强保密工作的重点、难点就是领导干部,他们通常被设定为主要窃密对象。所以,要重点加强对法院一把手、分管领导和各部门主要负责人的保密宣传教育,强化领导们的保密宣传意识,让他们真正了解与重视保密工作,通过积极过问、监督、研究决策保密工作,真正维护好司法安全和利益。第三,加强保密专职、重点岗位人员的宣传教育工作,特别是产生、使用机要秘密的要害部门和管理司法秘密的立案、档案、统计和司法管理一线部门和岗位的保密教育,这些重要场所和工作人员,是窃密活动的重要目标,应当增强他们对保密工作的荣誉感,掌握现代化保密的手段和措施。

    2.在教育时间上,以常抓不懈为手段,突出不同涉密环节

切实将法院保密工作列入党组中心会议的议事范围,纳入每年司法工作计划中,以实施和考核相结合的方式,密切关注保密工作新动态。首先,每月各部门召集一次碰头会,查摆本职工作中存在的保密问题,根据上一级保密指导意见结合现实情况,将问题及时适度地解决。其次,每季度召开一次保密工作领导小组调度会,通报各部门存在的问题和出现的新情况,结合关键、敏感时期,特别是在各重大节假日前,针对全单位的保密工作做出部署和安排。最后,建议将保密工作纳入岗位目标考核,由各分管领导和保密工作领导小组成员针对机要、档案等涉密要害部门进行安全专项检查,提出指导性意见,发现问题及时纠正,做到堵塞漏洞、确保安全。

    3.在教育内容上,以注重系统化为抓手,与其他工作相结合

法院以《中共中央关于加强形势下保密工作的决定》和《保密法》为根本,结合司法保密工作目标考核责任制、保守司法工作秘密和法院保密守则的规定,列入每次例会的必要学习内容,参会人员针对各项规定展开学习,研讨交流,将保密教育工作与司法规范化建设活动有机统一起来,确保提高保密自觉性,强化司法规范化建设。

    4.在教育形式上,以注重灌输为常态,具体典型形象化

法院应当充分利用系统内部局域网、内刊、展板和连廊画报等宣传形式丰富保密教育,将《保密法》和最新的保密方针、政策宣传开来,充分展示保密工作战线正反两方面典型案例。还可以,不定期举办保密工作知识竞赛和典型案例教育片等,突显保密教育的内容,夯实保密教育的效果。

    (三)规范定密程序,明确保密责任

    1.明确管理对象,严格定密定级,切实做好定密工作

定密工作是保密管理工作的基石,严格按照《国家秘密及密级具体范围的规定》,根据保密对象的类别,划分出相对应的秘密等级,确定和调整不同的保密方式,保密措施与秘密等级要一一对应,突出保密工作重点,保住司法秘密。

    2.执行谁公开、谁负责的原则,强化保密责任落实

法院必须逐级签订《保密工作责任书》,上级与下级单位之间,上级与下级领导之间,层层分解、每级负责、人人落实。切实明确保密责任的内容,将保密工作措施细化分解,建立责任考核机制,将保密责任落实到工作运行的每一个环节中去。坚持依法治密,保密工作领导责任制必须与干部的政绩挂钩,不仅纳入综合考核,还要进行不定期的动态考核,针对工作失职、管理混乱的单位和个人严格按照保密责任追究,甚者追究其法律责任。

    (四)增加定岗专职人员,升级设施装备

    1.配齐配强专职人员,强化保密队伍建设

法院做好保密工作的重要保证是建立一支优秀保密干部队伍,应当将熟练掌握保密技术,精通保密管理,通过严格审查的优秀人才选配到保密岗位,严把保密人员入口关。被选拔的人才到岗前,必须经过专业系统的保密教育培训,取得保密部门考核合格,必须实现持证上岗,真正建设出业务能力精、专业素质高的保密干部队伍。

    2.多措并举,优化保密管理模式

首先,在治上下功夫,根据《国家秘密及其密级具体范围的规定》的范围确定司法材料的密级,针对需要上网发布的材料必须由部门负责人同意,同时应得到信息管理部门的审核,再经分管院领导同意审批,最后统一由宣传部门协同技术部门的技术管理人员发送至互联网,切实保证上网信息程序合法、内容真实、适度公开、杜绝泄密。其次,在治上下功夫,涉及秘密的文件、材料和卷宗不能通过日常的传真机发送,必须使用系统联网的涉密传真机,或者由机要部门以机要件的形式直接送达、传递。第三,在治上下功夫,司法办公计算机的局域网与公众信息互联网必须实行强制物理隔离,办公区涉密部门的计算机必须使用相应的登录口令,编号后并在单位保密委员会备案。最后,在治上下功夫,对存有涉密内容的存储介质,应按照确定的密级进行分类保管、使用和销毁,同一存储介质中不得混存不同密级的涉密资料,不得混存涉密资料和公开信息。[]

    (五)严守案件秘密,适当公开宣传

    1.深入保护国家机密、个人隐私和未成年人犯罪三类案件的司法秘密

司法案件审理是法院保密管理工作的重点环节,根据法院《组织法》中明文规定:审理案件除涉及国家机密,个人隐私和未成年人犯罪的案件外,一律公开进行[]这就要求严守司法案件研究讨论案件的过程和结果,特别是针对重要案件的内部处理意见和函复内容,这些秘密一旦泄露,极有可能导致被告人或者案件当事人的逃跑、串供、匿赃、毁证等行为,妨害司法活动的正常进行。

    2.平衡好司法公开与有效保密的关系

从法院《组织法》的字面理解,除了以上三类司法案件,其他司法案件都必须公开进行审理的,但这并不代表公开审理的司法案件全部资料都可以对外公开。相关单位和个人需要借阅、复印案件资料的,必须持有本人身份证明等手续,向相关法院进行申请,依照法院有关借阅、复印案件材料管理规定查阅资料,不能公开的案件材料,法院应当向申请人说明理由。

    (六)加强教育培训,科学配置人员编制

    1.强化保密业务学习,激励干事创业热情

法院保密要害部门的保密干部必须达到本科学历,在不影响本职工作的同时,应当鼓励保密人员参加在职研究生的学习,逐步提升人员的文化素质,为加强保密培训打好基础。首先,每年组织保密人员开展保密管理新形势新要求培训教育,强化保密人员网络技术的应用培训,使其及时了解保密形式,更好地适应新技术革命的挑战。其次,通过宣传保密战线上典型人物、事迹,观看保密教育片等多种形式,让法院全体工作人员理解保密工作,使保密人员产生干好工作的荣誉感、事业心和责任心,更好调动保密人员的工作积极性。

    2.合理化管理不同编制人员,建立完善绩效考评和激励机制

当前,法院工作人员编制混杂,除了中央政法编之外,还有事业编、合同工、劳务派遣人员等多种编制结构。应当将综合素质较好、发展空间较大的中央政法编保密干部大胆地配置到更高层次的岗位上,对在保密工作领域做出积极贡献的其他编制工作人员,则应给予必要奖励,在法院上下营造一种优者重用的管理氛围,切实增强法院保密工作的吸引力。

 

 



[]《中华人民共和国保守国家秘密法》,中国法制出版社2014年版,第53-54页。

[]《德国刑法典》,冯军译注,中国政法大学出版社2000年版,第179页以下。

[]刘洪岩:《俄罗斯定密制度问题研究》,载《保密科学技术》2011年第4期。

[]张群:《国家秘密司法审查研究》,载《法治研究》2014年第6期。

[]韩静:《新时期人民法院发展电子政务与防范网络泄密的问题研究》,载《法官之友》2007年第1期。

[]《中华人民共和国人民法院组织法》,法律出版社2006年版,第31页。

责任编辑:唐新利