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《徐州审判》2017第01期:人民法院档案涨库窘境之多元化应对
作者:徐州中院 李玲 迟莉 史建军*  发布时间:2017-04-26 16:44:03 打印 字号: | |

一、问题的缘起

当下,人民法院以案件数迅猛增长为新常态的大趋势和背景下,各法院年新收案数持续以两位数比率增量,原有档案库房储存空间多数面临严重爆棚,已呈现出超负荷承载的运行态势,难以再满足日益增长的新收档案入库上架的需求,大量的诉讼案卷结案入库归档给法院档案库房储存能力带来了极大的冲击和考验。针对档案库房爆棚问题,多数法院采用的应对之策是兵来将挡、水来土掩,疲于应对、被动解决,以临时挤占办公用房等添灯油式的方法增加库藏容量,以期缓解兵临城下的大批量归档卷宗入库存放难的问题。这种以缓解为主策的方式方法只能解决一时之难、一时之需的燃眉之急,并不能从根本上化解法院迅猛增长,洪水般涌来的档案无处存放的问题。如何使人民法院档案建设与法院整体建设同步发展,从长远视角多元化方式解决或摆脱当前法院普遍面临的档案库房储存空间不足,案卷整理上架困难之问题或窘境,促使档案管理工作更加规范、健康、有序、良性发展将是大多数法院面临的、新的亟待关注的新课题。 

二、症结的屡析 

一是库房空间不足。从徐州全市法院情况看,目前12个中、基层法院,已有9家法院档案库房面临存放空间不足或已经涨库,大量新结案卷无处存放的危机。有两家法院新收案卷已经到了临时在库房内过道、墙边等地面处暂时堆放的地步。有7家法院库房仅有12年存放余量空间,只有3家法院还有2--3年的库房存放空间(见图一)。而后面这3家法院基本又都是近1--2年刚新近完成库房扩建任务的单位。就徐州中院而言,现有档案库房392平方米,是2010进行库房设计改扩建的,2011年底正式投入使用。以当时2010年徐州中院年新收案6000余卷的量计算,改扩建后的档案库房能满足5年的案卷存放余量空间。目前已满5个年头,也已经到了最高使用年限。



图表一 全市法院库存档案存量状态

二是归档案卷陡增。据201612月份统计数据,近年来徐州全市法院年新收案数增量迅猛。2016年徐州全市法院受理案件数突破18.6万件,平均每个工作日受理新收案件742.69件(见图二)。从2014年到2016年,短短的两年内新收案数增加了2.3万件。其中仅邳州法院2016年的新收案件数就达到了25000余件,是全市法院2016年收案最多的,其他各法院年收案数也都有不同程度的增长,收案数连创新高,总体均呈快速增长态势。从全市法院收案总体情况看,中院年收案数是相对较少的,但年增量态势也不容小觑。2016年收案数为15000余卷,而2010年仅为6000余卷,也就是说6年间收案数增长了2.5倍,新收案数以每年1020%的比率增长。徐州中院的现有档案库房是2010年开始设计建设的,依原先设计的库存有5年余量空间,但由于年收案数迅速,目前已经不能满足高速增长的案卷入库需求。在2014年初,市中院档案库房存放空间不足的问题就初见端倪。到当年的12月份库房空间就已完全饱和,新收案卷已没有多余上架空间,新增的归档案卷无法及时整理上架,只能开始在档案整理桌上和库房过道、墙边、墙角等地面狭窄处零星、插空、无序摆放

图表二 徐州法院案件受理情况

三是储量只增不减。根据《中华人民共和国档案法》第十五条,《人民法院档案工作规定》第三十七、三十九条和《人民法院诉讼档案管理办法》第二十、二十五、二十九条之规定,人民法院根据工作需要可成立“档案鉴定工作领导小组”,对保管期限届满的诉讼、文书等档案,经鉴定后认定已失去保管价值的档案材料可以依法定程序进行销毁。如果人民法院能够定期依规对大量短期等已到或超过保管期限的档案进行鉴定销毁,就能每年为档案库房腾出一定的库藏空间,从一定程度上可推迟和延缓涨库问题的发生,弱化供需矛盾,缓解档案库房储存空间日逐减少、案卷入库存放不能的紧张局面。但由于近年来信访、申诉等压力强大,且对电子档案材料使用的不习惯和证据性认同度不高,大量的信访、申诉案件都需要调取案件原件中的原始证据材料,以至案卷原件利用率居高不下。从全省甚至全国法院角度看,面对这一新的情况和社会氛围,没有哪家法院积极主动以销毁老旧案卷为解决库房储量空间日益紧张局面作为应对之策;没有哪家法院愿意积极主动投入较大的人力、物力、财力去进行案卷鉴定销毁专项工作;没有哪家法院愿意在当前信访压力增大的大社会背景下去触碰销毁老旧案卷这个“雷区”或踩这个“红线”。因而,法院档案库房储存空间越来越小,案卷只增不减,越放越多,就成为了必然。

四是政采周期漫长。根据近年来市政府相关文件规定,档案密集架采购归属政采的项目和内容。政府采购工作从正式启动到结束需经成立采购工作领导小组、起草招标询价文件、发布采购公告、成立专家评审小组等17项规定的程序,采购周期十分漫长。因档案密集架属政府采购项目,工作中需求方只能完全按政府采购的相关规定、要求和程序由他们主导进行办理。从徐州中院参与采购的情况看,从提出了采购意向和需求,报送了采购标书、委托文书、招标通知书等书面材料到最后确定中标供应商,整个采购过程经历了一年多才完成了这次政采工作。这一漫长的政采程序不但没有解决我们档案库房涨库的燃眉之急,而且还直接大大延缓了我院档案密集架采购工作进程。急需的档案密集架没能及时到位,致使档案库房内在一年多的时间里积压下了万余卷新归档案卷。同时,因为库房内地面的过道、墙边等处完全被摆放的新收案卷占用,以致档案架都无法摇动,万余调出归还的案卷也无法及时上架而临时堆放在地面上,库房管理进入恶性循环,出现极度乱象。

五是缺少编制规划。从目前人民法院档案组织机构建设情况看,中、基层法院设档案室,归属法院办公室管理,一般配备13人。但从档案管理的数量情况看,中、基层法院的库藏案卷往往远远大于上级法院,明显呈级别与库藏量的一种倒挂。机构小、人员配置少、库藏量大是目前法院档案管理工作的一种小马拉大车的不合理之怪现状,这也是严重制约中、基层法院档案管理工作发展的重要因素。由于档案组织机构小,档案管理又不是法院的中心工作,从而在档案基础设施建设和人员配备等方面很难得到及时和多方位的重视关注。各单位一般都是档案工作中的问题迫在眉睫了就应对一下,多以挤牙膏的方式将库房临近的办公室腾出12间用于档案库房,造成档案库房点多、零散的现状,既不便管理,又增加了档案人员的日常的工作量。头痛医头、脚痛医脚成了大多数单位对本单位档案管理工作的思维定式和习惯。从主观上缺乏把档案建设与法院整体建设同步规划、同步发展的理念、设想和意愿。再加之全国法院档案工作缺少整体长远规划,对新问题应对滞后和缺失,各自苦战,因而未及时形成有效统一、上下贯通的对应运行机制。

六是主观努力不足。档案管理工作在法院是一项边缘性的、服务性、保障性的工作。长久以来档案岗位在法院全力高度重视审判执行工作的大思维定式的氛围和语境里,给大家的印象是默默无闻,胸无大志,无欲无求,不求有功,但求无过;对档案工作的要求也基本是结案时能归得档,需要时能找得到就可以的低标准。而从事档案工作的同志也多认同大家给予的这一定位,多年来在平平淡淡的工作岗位上也逐渐形成了墨守成规的思维和行为习惯,工作中多是只求过的去,不求过的硬,主观上更是缺乏对档案建设的美好愿景、长远规划和构想,工作中的被动应对成为了工作的主调。再加之,档案岗位人微言轻,也认为理当自尔。

七是发展不均衡。由于缺乏统一的谋划、部署和指导,各地人民法院在档案库房建设上基本是各自为政,旱涝不均。经济发展好的地区和新建档案库房的单位,往往超前规划、超前设计,反之则安于现状或施权宜之计。据悉,苏南昆山法院投资一千三百余万元,建有六层档案楼库,具备30年以上储量空间,而苏北某县法院档案库房昏暗狭小,捉襟见肘,难以为继。西南某中院虽然设立了档案馆,但只是按文件要求挂了个牌子,举行了个仪式。从实际组织机构上看,乃是一套班子,两块牌子,人员编制没变,档案员人数没变,工作场所没变,工作职能和任务也没变,尚没有真正从工作性质上做到行政管理和服务职能的区分,对档案库房的高标准更是无从谈起。

三、多元化应对

1、改建扩建。在原有档案库房的基础上向有条件的方向延伸。这种做法相对简单易行,但在场所的选择上,一是要基础良好,初步具备承重抗压和防火、防盗、防潮等“八防”要求;二是要便于管理,不能零打碎敲,过于分散。最好是与原档案库房处于同一楼层,拆墙改建;三是要立足长远,留有建设余量和发展空间。根据工作和形势发展需要,有计划地逐步推进,最后形成构建整齐,管理有序,规模宏大的专用档案库房。

2、建档案馆。建档案馆是个终极解决人民法院未来档案管理工作创新、进步与发展的最好良策。2012年国家档案局与最高人民法院联合印发的《人民法院档案工作规定》第九条规定“具备条件的人民法院可设立档案馆”。目前了解的只有最高法院真正从文件的意义上正式确认成立了档案馆。若各级法院都设立了档案馆,就可按照相关档案馆建设的文件要求进行全方位的基础设施建设。设计建设专用大型档案楼库,配置技术用房、对外服务用房、办公室和辅助用房,可以充分满足档案收集、整理、保管、利用等需要。档案馆的建设一般可以满足30年以上的档案储存需要,从而终极解决档案库房空间小,易导致库存量饱和及档案整体建设与发展的瓶颈。

3、鉴定销毁。从目前了解掌握的情况看,近十余年来少有哪家法院对库存的老旧案卷进行鉴定销毁工作。全国的人民法院大多成立于1949年前后,如果按照相关规定人民法院旧存的短期案卷,也就是保管期限在20年的档案都可以进入鉴定销毁程序。据初步统计,仅徐州中院1996年前库藏短期保管期限届满的档案就有20870卷、31740册。如果将这些案卷进行认真细致清理,分门别类地进行甄别、鉴定和销毁,就能为现有档案库房增加三年左右的库房储量空间。如果能将鉴定销毁工作作为一种制度每510年集中进行一次,那档案库房储存空间不足的问题就能大大得到缓解,有效地滞后和推延涨库问题的发生。

4、移交地方。当地档案馆基本都建有专有的档案楼库,有十分强大的库容量。根据《档案法》相关规定,人民法院可以有计划地向当地档案馆移交档案。如果各人民法院能依要求向他们移交档案资料,增加和丰富他们的馆藏,他们当然乐见其成。

5、区域合作。在法院系统内以中院为基本单位建设大型专用档案楼库,集中存放本辖区内老旧纸质档案。辖区内各基层法院档案可定期将超过一定保管期限的老旧档案登记造册统一移交中院档案库集中存放,可大大缓解基层法院档案库房储存压力。

四、启示

人民法院档案是国家档案建设的重要组成部分,是人民法院记录审判执行工作的重要载体,管好用好档案功在当代,利在千秋。面临当前法院档案逐年迅猛增量,大多数单位库存空间不足或涨库的严峻势态,必须积极主动有所作为。一是要提高认识。牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念,切实把档案管理工作与法院审判工作放在同等重要的位置,同谋划、同部署、同检查、同落实、同发展。二是要超前谋划。对档案工作中发现的新情况、新问题,及时给予关注,及时分析研判,及时制定方案,及时谋划。三是多措并举。采取有效措施,即解决当前,又着眼长远,科学应对。只是这样才是终极解决当前档案储量空间不足等管理疑点、难点的必由之路,从而使人民法院档案工作沿着健康、有序,可持续发展的方向不忘初心,继续前进。*李玲,徐州市中级人民法院办公室主任;迟莉,徐州市中级人民法院办公室支部副书记;史建军,徐州市中级人民法院办公室档案员。

 

 

 

责任编辑:唐新利