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《徐州审判》2016年第6期:食品安全行刑衔接机制的困境与突破
作者:李 涛  发布时间:2017-04-11 15:39:27 打印 字号: | |

食品安全案件行刑衔接,即食品安全行政执法和刑事司法的衔接,是卫生、农业、质检、食药监等行政部门在执法过程中,发现涉嫌构成刑事犯罪的,依法将案件线索和收集的证据向司法机关移送,以防止以罚代刑、有案不移、移案不究的双向动态工作机制。[1]探讨食品安全案件的行政执法与刑事司法的衔接,充分发挥行政执法与刑事司法的互补优势和资源共享,对于维持和改善人民群众食品安全状况具有重大的理论和实践价值。

一、理论透视:食品安全行刑衔接机制构建的现实背景和价值意义

(一)       现实背景

食品安全危机是风险社会的重要表征,在国家和个人层面都获得极大关注。在我国经济保持中高速快速增长的背景下,食品安全问题日益突出,令广大消费者应接不暇的食品安全事件层出不穷,不断侵蚀者社会公众对食品安全的最基本的信任。为应对日益严峻的食品安全问题,《刑法》、《刑事诉讼法》及其相关司法解释的修订,以及2015101日新《食品安全法》的实施,都对此问题做出了积极回应。随着立法对食品安全问题的不断完善,司法机关对食品安全犯罪的打击力度也在不断加强,但是立法和司法实践中行政执法和刑事司法的衔接问题依然严峻。据国家工商总局统计数据显示,2010年全国查处涉及食品安全违法的案件约7.69万件,2011年查处约6.2万件,2012年查处约11.1万件。但最高人民检察院统计显示,2011年全国各级检察机关依法批捕危害食品安全的犯罪嫌疑人仅1801人,提起公诉仅1254人。2012年移送司法机关的食品安全犯罪案件仅406件,案件移送率只有 3‰[2]在实践中,由于部门利益、地方保护主义的影响,食品监管行政执法部门认识不到位,涉嫌食品安全犯罪的案件移送司法机关查处率极,有案不究、以罚代刑、有案不移现象严重,“行刑衔接”难以启动。基于此,在认真反思我国独具特色的行政执法和刑事司法双轨并行依法查处违法及犯罪行为的食品安全监管模式,积极探索搭建行政机关和刑事司法机关之间的协作桥梁,通过规范衔接程序,明确职能范围,完善行刑衔接机制建设,发挥各职能部门的优势,协调配合,共同打击食品安全违法犯罪行为迫在眉睫。

(二)       法理动因

1.权力运行上的制衡。权力的负面属性决定了权力极易被滥用,为防止权力被滥用,需通过权力制衡权力的方式,将权力关进制度的牢笼。“行刑衔接”既体现了由不同权力机关来行使行政执法权和刑事司法权的权力分立原则,也在一定程度上体现了二者之间要有衔接、有责任监督对方衔接工作,从而确保行政法律和刑事法律统一正确实施的制衡思想。[3]

2.行为方式上的补充性。在处理食品安全案件时,行政执法机关与刑事司法机关刑事是一种分工协作关系。行政执法通过行政制裁对一般违法行为予以矫正,保证食品安全,保障公众身体健康和生命安全;刑事司法为保证行政执法的效果,及时补充行政执法的不力而启动,通过刑事制裁对犯罪行为予以矫正,打击食品安全犯罪,保障国家对食品安全的监管制度以及广大人民群众的生命、健康和财产的安全。

二、实证考察:食品安全行刑衔接的现状查摆

(一)立法规定

负有对食品安全监管职责的行政执法机关,对可能涉嫌犯罪的食品安全案件要依法进行移送。纵观“两法衔接”的法制发展进程,食品安全案件的移送文本规定源于《行政处罚法》第22条的规定:“违法行为构成犯罪的,行政机关必须将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。”《刑法》第402条针对行政执法人员应当依法移交而不移交司法机关追究刑事责任案件的行为,规定了徇私舞弊不移交刑事案件罪。2009年《食品安全法》第98条作出如下规定:“违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

针对移送程序的专门规定始于国务院20014月出台的《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》,首次以文件形式提出要加强两法衔接的目标,该“决定”规定:“行政主管部门与执法部门要加强协调配合,始终保持严打的高压态势。行政执法部门在查处违法行为中发现的犯罪线索,必须及时通报并依法移送公安部门及其他有关部门”;同年7月,为确保行政执法机关及时向公安机关移送涉嫌犯罪案件,使得妨害社会管理秩序罪、破坏社会主义市场经济秩序罪得到及时惩处,国务院又颁布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,对行政执法机关如何移送违法犯罪案件,公安机关如何审查立案涉嫌犯罪案件线索作出了较为具体的规定;同年12月,最高人民检察院颁布了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,将行政执法机关的行政执法活动纳入检察机关法律监督范围;20061月,最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部联合发布了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》;20112月中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》,此意见系统明确地对行政执法机关、行政监察机关和刑事司法机关在“两法衔接”机制中的职责和工作程序作了详细规定,这标志着“两法衔接”工作迈上了一个新的台阶

(二)移送流程

1. 行政机关成立专案组

根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》第5条的规定,食品安全行政执法机关在行政执法过程中,对于涉嫌构成犯罪的食品安全行政违法案件,应当由2名或2名以上熟悉案件、精通法律的行政执法人员成立专案组,并在核实案情后,向本机关负责人报送移送涉嫌犯罪案件的书面报告。负责人应在3日内作出批准或者不批准移送的决定。对于决定批准移送的,应制作《涉嫌犯罪案件移送书》,并连同案卷材料于24小时内移送同级公安机关;对于决定不批准移送的,应将不予批准的理由记录在案。

2.公安机关进行立案审查

行政执法机关移送涉嫌犯罪的食品安全案件,公安机关应在移送书回执上签字。根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》第8条的规定,公安机关应自接受移送的食品安全案件之日起3日内,依照刑法、刑事诉讼法以及公安部关于公安机关办理刑事案件程序的规定,对所移送的案件进行审查。对于有犯罪事实,需追究刑事责任,依法决定立案的,应以书面形式通知行政执法机关;对于没有犯罪事实,或犯罪事实显著轻微,无需追究刑事责任,依法不予立案的,应说明理由,并书面通知行政执法机关,退回相应案卷材料。

3. 两机关办理案件交接

对公安机关决定立案的案件,行政执法机关应自接到立案通知书之日起 3日内将涉嫌犯罪案件移送书、调查报告、检验报告或者鉴定结论、涉案物品清单等涉嫌犯罪的材料,移交公安机关,办理交接手续。食品安全案件交接时,行政执法机关应及时将前期扣押的食品原材料、添加剂、食品配方、关于食品原料的鉴定等涉案材料移交给公安机关。其中,行政机关对食品所作出的鉴定结论,是确认食品是否符合安全标准的关键证据,行政执法机关在办理案件交接时,应依法按时移交。

三、问题检视:食品安全行刑衔接困境探析

(一)       案件移送标准不明确

食品监管行政执法部门在查处食品安全违法行为过程中,对于依法涉嫌构成犯罪的,不得以罚代刑,应及时移送至刑事司法机关,此为“行刑衔接”的刚性规定。但在我国,涉及食品安全领域的罪名中较多地出现有关行为危害后果的情节性规定,如“其他(特别)严重情节”等,表述模糊,或采用司法解释的方法进行明确,法律条文繁多。在司法实践中,由于一线的食品监管人员对法律知识的掌握水平有限,只靠执法人员初步到案调查取证,难以判断其是否已经到达我国刑法规定的犯罪情节,加之没有明确的案件移送标准,案件的主观操作性较大,罪与非罪、是“罚”是“送”难以把握,导致实践中行政执法机关对于已经涉嫌犯罪的行为,出于地方保护主义和部门利益的考虑,往往仅仅给予警告、罚款、责令停产停业、没收等行政处罚。严查、严打行动过后,犯罪分子又会重操旧业,违法生产,使得关乎百姓生命和健康安全的食品悲剧又会频频上演。

(二)证据衔接缺乏实践操作性

在食品安全违法犯罪行为查处过程中,证据转化制度是食品安全案件行刑衔接制度不可或缺的部分。我国刑事和行政法律法规对食品安全违法犯罪行为证据的收集、认定等程序,均有规定。2001《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》 第4条规定:“行政执法机关对查获的涉案物品,应当如实填写涉案物品清单,并按照国家有关规定予以处理。对易腐烂、变质等不宜或者不易保管的涉案物品,应当采取必要措施,留取证据;对需要进行检验、鉴定的涉案物品,应当由法定检验、鉴定机构进行检验、鉴定,并出具检验报告或者鉴定结论。”新《刑事诉讼法》第52条第2款规定:“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据用。”2013《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第65条第1款规定:“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用;经法庭查证属实,且收集程序符合有关法律、行政法规规定的,可以作为定案的根据。由此可见,上述规定已为行刑实物证据衔接扫除障碍,言词证据仍需重新取证。

但在行刑衔接实践中,食品监管行政机关和刑事司法机关在办案过程中,分别依据行政法律法规、刑事实体法和程序法等,由于证据收集主体不同,不同主体在不同的法律依据下收集证据的程序严格程度也呈现差异性,刑事证据的收集方式、地点、时间等程序规定严于行政执法证据的收集,加之有关法律法规、规范性文件对行刑衔接多为程序性、原则性规定,使得证据难以被司法程序认可在行刑衔接过程中证据难以顺转。[4]

(三)检验鉴定机制有待完善

检验鉴定问题是阻碍食品安全行刑衔接顺畅进行的关键问题。在司法实践中,食品监管部门向公安机关移送涉嫌犯罪案件时,如何证明涉案物品含有毒害成分,就涉及到检验经鉴定问题。目前,食品鉴定机制存在如下几个方面的问题,首先,鉴定参考标准缺乏明确的法律依据,案件性质难以界定,我国法律对于哪些非食品原料有毒有害,以及违法添加的非食用物质是否等同于有毒有害的非食品原料等问题并没有明确规定,导致各地在司法实践中对案件定性存在较大分歧[5];其次,检验鉴定费用承担机制不明确,由于涉及食品的检验项目专业性较强,繁多复杂,费用高昂,公安机关又无相关的财政预算支出,不得不将移送的案件搁置;再者,由于鉴定意见属于言词证据的范畴,对于言词证据的转化使用问题,在理论界和司法实践中,争议颇多。

四、完善进路:完善食品安全行刑衔接机制的再思考

(一)       明确案件移送标准,提高移送案件立案率

鉴于食品安全违法行为罪与非罪界限难以把握,加之食品监管部门行政执法人员对刑事法律法规的熟悉和精通程度有待加强,为解决此问题,笔者建议加强食品监管部门与公安机关、检察机关的沟通和交流,并在条件成熟时制定《涉嫌食品安全犯罪案件移送立案参考标准》,明确食品安全移送案件立案标准,以供食品监管行政执法部门参考执行,一方面为行政机关查处食品安全违法行为提供参照标准和依据,提高行政机关移送案件与公安部门的对接准确率和立案率;另一方面,提高行政执法部门的工作能力和工作热情,从而加大对食品安全违法犯罪活动的打击力度。

(二)       规范统一证据形式,增强涉案证据采信度

证据是行政执法和刑事司法活动的核心。首先,农业、食药监管、卫生等执法部门在食品安全实际执法活动中,应增强证据收集意识,严格遵循证据收集程序,使得证据收集形式符合规范;其次,明确言词证据的转化方式,对于证人证言、被害人陈述、被告人供述与辩解等言词证据,由于其具有较强的主观性,言词陈述所反映的事实与案件真实情况是否相符,不仅取决于陈述人认识事物、表达事物的准确性,还会受证据收集的方式和程序的影响,所以对于言词证据,原则上应重新收集、制作,但在被取证人意外死亡等特殊情形下,行政言词证据可经审查后一并转化,但需与其他证据相互印证才可作为刑事证据使用;再者,加强行政机关与公安机关、检察机关的合作,共同解决两法证据衔接不畅问题,通过建立食品安全行政执法机关和公安机关之间的信息通报制度、联席会议制度,定期研讨司法实践中遇到的证据收集、证据转化等方面的问题,对行政处罚、案件移送、立案侦查、逮捕、起诉、判决等情况进行及时细致的交流和沟通;最后,对于某些线索比较明显的行政涉罪案件,在掌握初步的涉罪线索后,食品安全行政执法机关应及早通知公安机关介入,必要时,对于证据收集、保全等问题,提前向公安机关进行询问和沟通,公安机关应就案件定性意见、证据收集和转化的建议及时作出回应,认真引导行政部门严格取证规则,规范化靠拢于刑事证据,从而保证刑事诉讼活动的顺利进行。

(三)完善检测鉴定机制,打通行刑衔接阻碍

检验鉴定的功能,一是通过指标检测鉴定发现案件线索,二是出具鉴定意见作为刑事诉讼中的合法证据予以使用。在发现案件线索方面,食品安全行政执法机关应当转变工作理念,将工作重心放在如何实现检验有效性、提高利用价值上, 在对某一项目进行检验时,应当更多地关注检测结果是否属于刑法条文规定的情节、是否构成犯罪,而不是单纯机械地对涉案食品的每一项指标、某种含量达标、超标水平进行检测。鉴于我国当前食品安全违法犯罪案件频发、高发的现状,应尽快成立全国统一的食品司法鉴定机构,组建食品司法鉴定中心,通过建立专业化、职业化的高精尖技术人才队伍,实现检测与鉴定职能分离,实现政技分开,保障鉴定机构的独立性,提高鉴定意见的公信力、采信度以及权威可靠性。同时,应当结合省情、地情,探索解决鉴定费用责任分担问题,明确鉴定费用的责任分担机制。在检测鉴定费用问题上,可通过政府财政每年拨付专项经费以帮助公安机关解决经费困难,支持侦查办案。

 

*徐州市鼓楼区人民法院研究室副主任。

 

 



* 作者简介:李涛,徐州鼓楼法院研究室副主任。

[1] 张叶:“困境与突破:食品安全行政执法与刑事司法顺畅衔接”,载《山东警察学院学报》2014年第4期。

[2] 舒洪水:“生产、销售有毒、有害食品罪中‘明知’的认定”,载《法学》2013年第8期。

[3] 金园园:“打造信息共享平台,深化‘两法衔接’机制建设”,载《人民检察》2013年第19期。

[4] 舒洪水:“论我国食品安全犯罪行刑衔接制度之建构”,载《华东政法大学学报》2016年第3期。

[5] 张叶:“困境与突破:食品安全行政执法与刑事司法顺畅衔接”,载《山东警察学院学报》2014年第4期。

责任编辑:唐新利