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《徐州审判》2016年第6期:“两法衔接”专门机构设置之探讨
——以全面推进司法体制改革为视角
作者:王磊 朱圆圆  发布时间:2017-04-11 15:34:14 打印 字号: | |

党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央从保证党和国家长治久安的战略高度,从宣示“任何人都没有法律之外的绝对权力”,到强调“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”,从提出“把权力关进制度的笼子里”,到要求“领导干部要做尊法学法守法用法的模范”,崇尚法治、践行法治,明确提出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,法治是治国理政的基本方式”,形成一系列建设法治中国的新理念,把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局,开辟全面依法治国的理论和实践新境界,法治建设得到前所未有的重视。作为法治建设领域最重要的行政执法与刑事司法两个部分,理所当然地承担起历史重任,要继续予以加强,特别是做好“两法衔接”工作分外重要。

一、 “两法衔接”机制的功能定位

“两法衔接”的机制全称是行政执法与刑事司法相衔接的工作机制,指检察机关会同公安机关和行政执法机关探索实行旨在以罚代刑,有罪不纠,及时将行政执法中查办的涉嫌犯罪的案件移送司法机关处理的机制。[]“两法衔接”机制源于200010月,国务院在全国范围内开展一场严厉打击制售伪劣商品违法犯罪活动专项行动,在专项行动中,对行政执法机关查处的涉嫌犯罪的案件如何向司法机关移送缺乏明确的法律规定,为解决这个问题,20014月份,国务院制定关于《整顿和规范市场决定秩序的决定》,明确要求加强行政执法与刑事司法的衔接,对破坏市场经济秩序构成犯罪的行为及时移送司法机关处理,这是第一次提出两法衔接机制的概念。20017月份,国务院颁布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,这是首次通过法规形式确立两法衔接机制。“两法衔接”机制实践10余年来,对打击破坏社会主义市场经济秩序罪中发挥了积极作用。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把完善“两法衔接”作为深化行政执法体制改革、推进“法治中国建设”的重要任务。在2015年年初,习近平总书记又着重指出,现在一些涉嫌犯罪的案件止步于行政执法而导致法律威慑力不够,故需要“两法衔接”。[]在法治中国建设的伟大事业中,“两法衔接”机制的重要性不言而喻。

一是“两法衔接”机制有利于督促和保障行政执法机关依法主动及时向公安机关和司法机关移送涉嫌犯罪的案件,从根本上解决行政执法领域“有案不移、以罚代刑”等执法顽症,从而促进严格依法行政和公正执法;二是“两法衔接”机制有利于整合执法资源,充分发挥行政执法和刑事司法的优势,从而形成打击违法犯罪的合力,实现公开、公平、公正的行政执法和刑事司法;三是“两法衔接”机制有利于强化法律监督,改善检察监督效果,提升检察权地位,从而维护法制统一和法治权威;四是“两法衔接”机制契合当下我国推进权力运行体制改革、司法体制、政治体制改革的内在要求,顺应权力分立制衡的权力运作理念,符合法治中国建设的国家法制战略目标[],有利于全面落实依法治国,建设社会主义法治国家。

二、 “两法衔接”机制的实践困境

客观地看,“两法衔接”机制实施10余年来,对打击破坏社会主义市场经济秩序犯罪,促进行政执法工作规范发挥了积极作用。但当前在我国行政执法领域,仍然存在为数不少的“有法不依、执法不严、违法不就、以罚代刑、以罚了事”等不符合法治的现象。这方面存在的实践困境主要体现在:

一是正向方面,对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件法律规定不明确,缺乏必要的程序保障和监督制约,行政机关向公安机关移交刑事案件存在较大的随意性。虽然很多部门法都作了诸如“如构成犯罪的,移送司法机关处理”的规定,但却无具体的操作细则,更无相应的罚则配套。某些行政执法部门从狭隘的地方主义或部门利益出发,对某些刑事案件作降格处理,以罚代刑,以行政罚款消化刑事案件。行政执法部门之间相互沟通渠道不畅,在现行条块分割的行政执法体制下,各行政执法部门通常是各司其职,缺少相互沟通的渠道,而一个经济犯罪案件的查处往往涉及多个执法部门,也给案件进入刑事司法程序造成困难。

二是负向方面,由于经济犯罪案件的复杂性和行政执法的相对封闭性,公安、检察机关对行政执法领域涉嫌犯罪案件的监督缺乏信息来源,是否有应当移送的案件线索未移交无从得知,从而无法真正介入监督。即使某些行政执法部门移送了部分案件线索,也往往因案发时取证不及时、证据未固定或灭失等原因,造成无法立案、无法追究刑事责任等问题。公安机关出于办案警力不足等因素考虑,对于行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件,往往要求其查清全部案件事实及证据后再移交。同时,公安机关对于行政执法部门已作处罚的涉嫌经济犯罪案件,按照一事不再罚的原则,一股不予立案查处,这在某种程度上也影响了行政执法机关移送案件的积极性。

三、全面推进司法改革视角下专门机构设置的可行性

为应对和解决上述问题,许多地方进行了探索,有的是加强信息化建设,通过建设信息平台,要求各执法单位向信息平台报送信息,来加强衔接工作。有的是通过建立联席会等协作机制来强化衔接。有的是以事后责任追究为手段,来倒推衔接工作。但是从实际情况来看,上述这些方法、手段,并未取得预期目标,“两法衔接”的问题和困难依然存在。这不禁使我们要进行反思,为什么这么多地方、这么多部门的大力探索,都解决不了这个应该可以解决的问题呢?笔者以为,这些探索是经过认真思考的,对问题的针对性也很强,至于效果不好,与各种措施的整合不彻底有重要关系。当然,这与国家的司法体制有关,在司法体制的框架内,各地各部门能够想到和用到的方法已经穷尽。要想将各种措施彻底整合,只有解放思想,打破原有体制对思维的束缚,才能够将步子迈得更大。而现在,这个机会来了,国家重视法治建设,投射到司法领域体现为全面推进司法体制改革,我们正好乘这个宝贵的机会,将“两法衔接”工作一并考虑、谋划。根据“两法衔接”存在的问题和困难,吸取各方探索的经验与教训,笔者认为,应该抓住司法体制改革的机会,在检察机关建立起专门机构,负责“两法衔接”的各项工作。理由和建议大致有以下几点: 

一是时机具备。党的十八大开启的这轮司法改革,通常被称之为第三轮司法改革。党的十六大、十七大分别进行了第一轮和第二轮的司法改革,而在这之前我们的政法机关、各司法部门也都在进行改革,大都是各个地方、各个部门主导的,是零散而不系统的,且其改革的内容主要是一些外在的东西,比如说法槌、法袍、法院检察院内设机构的调整,办案的方式与方法,所以我们通常不把它归结为一次大规模的、有组织的、正规的司法改革。那么从这样的含义上来说,我们从十八大开始,以十八大为标志,以党的十八届三中全会、四中全会确立的内容为改革的重点,构成了当下这一轮司法改革的总体框架。本轮司法改革涉及的具体问题都是非常复杂的司法体制机制问题。第一轮、第二轮虽然也提出司法体制机制的改革,但是真正涉及到妨碍司法公正的体制性障碍基本没有改动。过去的改革局限于对现行措施、方式方法的修修补补,甚至把完善立法作为司法改革的一个内容。而本轮改革的举措直接触及到了司法体制机制层面。包括司法管理体制、司法人员的分类管理、办责任制、错案追责制、废除劳动教养制度,等等。[]在这个总体框架下,突显的特点是中央主导和力度前所未有,更多体现的不是细枝末节的修改,而是体制性变革,因此,这为在检察机关建立专门负责“两法衔接”的机构提供了最基本的前提和基础,只要认真研究、科学设置,就一定能够实现。并且,最高人民检察院在《关于深化检察改革的意见(20132017年工作规划)(2015年修订版)》中已经明确提出“健全行政执法与刑事司法衔接机制。配合有关部门完善移送案件标准和程序,建立与行政执法机关的信息共享、案情通报、案件移送制度,坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象,实现行政处罚和刑事处罚的有效衔接。推进信息共享平台建设,明确信息共享范围、录入时限,建立责任追究机制。”

二是符合检察权的内在要求和发展趋势。我国宪法对检察机关的定位已明确,检察机关是法律监督机关,检察权的宪法定位为法律监督权,检察权的本质属性就是法律监督。“两法衔接”机制适用于各级行政执法机关、公安机关、人民检察院和监察机关。行政执法机关,是指依照法律、法规或者规章的规定,对破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会管理秩序以及其他违反行政管理秩序行为具有行政处罚权的行政机关,以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能、在法定授权范围内实施行政处罚的组织。“两法衔接”本质上属于执法领域和司法领域的交叉范围内,由执法部门来完全负责或者由除检察机关外的其他司法机关来完全负责,都存在难以跨跃的鸿沟,只有通过检察机关这一具有广泛法律监督权的部门来完全负责“两法衔接”才具有可行性。同时,我国检察权的配置呈现出多元性的发展态势,目前主要表现在两个方面:一方面是赋予检察机关更多的处分权。检察机关不但决定是否起诉,还可以对刑事案件进行一些程序或者实体的处分。如检察机关让被告人承担无报酬的公益劳动等裁量措施就是一种带有实体性质的处罚。另一方面是增加检察机关行使其他社会职权。检察机关的职权范围已从诉讼领域拓宽到社会生活的其他方面,一些国家的检察机关开始享有广泛的社会事务干预权。扩大检察机关的职权范围,强化其干预社会生活的职能,不仅有助于将社会生活纳入法制轨道,促使社会行为的规范化,也有利于实行法治。[]从这个角度看,“两法衔接”由检察机关完全负责符合检察权的发展趋势。

三是检察机关“大部制”改革提供契机。江苏等地已经探索检察院内设机构“大部制”改革。根据人数和工作量,100人以上的检察院,基本采取反贪污贿赂局、刑事检察部、诉讼监督部、控告申诉部、检务管理部和政治部、检务保障部、纪检组(监察室)的“5+3”大部制模式。个别较小的检察院采用反贪污贿赂局、刑事检察部、诉讼监督部、检务管理部和政治部、检务保障部、纪检组(监察室)的“4+3”大部制模式。这些大部制,与“两法衔接”都有一定的关联,但是又都不能完全涵盖“两法衔接”的所有内涵,如反贪污贿赂局只对针对“两法衔接”中的贪污贿赂行为进行查处,对日常的案件移交工作并无权处置,诉讼监督部的主要工作范围是对司法事项进行监督,也不能完全覆盖“两法衔接”。因此,有必要借助“大部制”改革,在检察院成立专司“两法衔接”的内设机构,统一负责“两法衔接”工作。再者,中央已经提出监察委员会制度改革,可以预见,在不久的将来,检察院的部分职能将被削弱,以“两法衔接”工作来填补这一空缺,既有利于抓好这项工作,保证执法必严,促进全面法治,也有利于凸显检察机关的法律监督职能。

四是新设机构的架构和职能问题。新设机构,应借鉴诉讼监督模式,以监督为主,独立于检察院其他部门,与其他内设机构地位并行。同时,建立起一套完整机制,使“两法衔接”有人抓、有人管、有人负责,改变以往行政执法部门与司法部门互相扯皮、推诿、无人负责的局面,确保形成“两法衔接”的常态化、系统化、机制化工作模式。要加强信息化建设、全方位监督、规范化建设,强力推进行政执法与刑事司法衔接。完善网内网外双向衔接机制。“两法”衔接信息平台的建立,实现了信息共享,也提高了工作效率。但是,还应该建立一套网外沟通制度,如信息通报机制和联席会议机制,督促网上平台顺畅运行。完善介入调查机制。针对“两法”衔接中一些行政执法机关被动作为、不及时、不按规定移送行政处罚案件的情况,可以通过检察机关与行政执法部门共同开展专项监督检查等方式调查了解相关行政处罚信息,推动“两法”衔接工作顺利开展。完善打击与预防并重工作机制。加强与纪检部门的联系和沟通,强化打击合力。与纪检部门联合,对行政执法机关没有在法定时限内将法定的信息上传到信息平台的直接责任人和主管人员,可根据后果严重程度追究相应责任。“两法”衔接工作中,还要一方面应促进行政执法行为规范运作,另一方面应预防行政执法人员违法犯罪,做到个案预防、系统预防同步进行,促进行政执法机关廉洁执法、规范执法。完善定期考核评价机制。制定考核规则,明确评价标准,对案件是否移送、移送案件的质量进行定期考核,强化执法、司法人员责任心,提高各个部门对“两法”衔接工作重要性的认识,确保“两法”衔接工作高效、健康、科学运行。

综上,我国“两法衔接”的各项制度已经初步建立,进一步加大力度,在检察机关内部成立专门机构,能够解决目前“两法衔接”的工作机制尚不完善,工作中还存在信息沟通不畅、案件移送不及时、协作配合不规范等问题。真正建立起行政执法机关与公安机关、人民检察院相互配合的长效工作机制,推进法治建设水平提升。 

*王磊,贾汪区人民法院研究室副主任;朱圆圆,贾汪区人民法院审管办工作人员。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



  王磊:贾汪区人民法院研究室,副主任,学士;朱圆圆:贾汪区人民法院审管办,科员,刑法学硕士。

[] 参见:骆丽红:《谈“两罚衔接”机制的强化和完善》,载《法制与社会》201210(上),第255页。

[] 参见:宋金玲,马春荣:《论“两法衔接”中的职务犯罪》,载《海峡法学》201512月第4期,第61页。

[] 参见:闫志强:《“两法衔接”之功能与价值分析——基于法治中国建设全局视野下的考察》,载《西南交通大学学报》(社会科学版)20161月第17卷第1期,第132页。

[] 参见陈卫东:《当前司法改革的特点与难点》,载《湖南社会科学》2016年第2期。

[] 参见聂晓生,马晓梅,成华:《检察权的配置与司法体制改革》,载《当代法学》2008年第538页。

 

责任编辑:唐新利