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《徐州审判》2016年第6期:环境污染案件中行政执法与刑事司法无缝化衔接的阻碍及对策分析
作者:刘瑶  发布时间:2017-04-11 15:29:47 打印 字号: | |

摘要:为遏制环境污染问题,在环境案件中推进两法衔接成为必然。《刑法》将环境污染行为的入罪门槛降低,为在环境案件中实现两法衔接提供了契机,奠定了法律基础。但由于环境案件中长期以来以罚代刑严重、两法主体工作内容衔接不上、环境案件证据复杂、案件移送及立案标准难以掌握等问题,致使两法无缝化衔接存在阻碍。鉴于上述问题,必须要就环境案件健全惩戒机制遏制以罚代刑,构建证据转化机制,完善协助、交流制度,以促进两法衔接的进程。 

关键词:环境案件 两法衔接 必要性 阻碍 对策 

 

一、环境污染案件中实现两法衔接的必要性       

(一)环境污染屡禁不止

环境问题是指由于人类活动或者自然原因使环境条件发生不利于人类的变化,以致影响人类的生产和生活,给人类带来灭顶之灾的现象。[2]对于遏制环境污染行为的途径主要有公民的自觉性、企业内部规章自我约束、行政部门监管及处罚、刑事入刑。然而,由于利益驱使、产业结构及传统重生产轻环境观念的影响,环境污染行为仍屡禁不止。

与此同时,在环境污染类案件中,行政执法与刑事司法的衔接不到位,使得污染环境行为更加猖獗。为了促进可持续性发展,采取强制手段对污染环境行为进行行政处罚、刑事处罚,并将行政执法与刑事司法工作有效衔接,以遏制污染环境行为的发生,亟须实现。

(二)《刑法》降低入罪标准的趋势

1997年《刑法》重大环境污染事故罪规定“违反国家规定排放、倾倒、或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或其他危险废物,造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。”2011225日,全国人大常委会通过的《刑法修正案(八)》将《刑法》中的重大环境污染事故罪修改为污染环境罪,规定“违反国家规定,排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质,严重污染环境的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金” 201368日,《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》进一步将环境污染罪中“严重污染环境”、“后果特别严重”的标准明确化。

上述条文可看出,与重大环境污染事故罪相比,污染环境罪并非以造成人员或财物损失为构成要件,污染环境罪大大降低了环境污染行为的入罪门槛,司法实践中也将污染环境罪的定罪标准具体化。

(三)两法衔接工作的停滞不前

用刑罚手段保护环境,是现代各国的共同做法。这是因为,如果没有刑事处罚这种最严厉的手段,就不足以达到威慑严重的环境污染或生态破坏、更好地保护环境的目的。[3]但是,为片面地追求经济利益,环境污染行为仍然频发。虽然,在20014月国务院就制定了关于《整顿和规范市场秩序的决定》,明确要求加强行政执法与刑事司法的衔接,建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制,第一次提出了两法衔接,之后又不断完善对两法衔接的工作要求。但是,在实践中,行政执法机关与司法机关就环境污染案件的信息共享机制并未有效建立、案件信息沟通也存在障碍、对污染环境行为的行政处罚与追究刑事责任界限模糊以罚代刑现象严重。虽然制度要求上两法衔接工作被列为重点,但在实践操作中,两法衔接工作仍停滞不前。

二、环境污染案件中两法衔接的障碍

两法衔接在环境污染案件中障碍重重。首先,在两法衔接的第一步上就存在困难,可能构成环境污染罪的行为往往在行政机关这被压回去,以罚代刑十分严重。其次,行政机关与刑事司法机关在工作上的不连贯性使得两法衔接在实践操作中存在困难。再次,即使各部门之间主动交接、沟通,由于各自标准及要求不一致也使得两法衔接工作效果不理想,这一问题在对证据的把握上体现的更为明显。

(一)以罚代刑严重

1、监管主体的抵触心理

作为环境监管的主体,按照规定,一旦发生重大环境污染事故,环保机关相关责任人员就会被问责。而两法衔接则又是推动环保部门主动移交案件,但是在移送案件的同时,在一定程度上也反映出环保部门在环境监管前期存在纰漏。这一矛盾使得行政机关担心其监管辖区内一旦出现环境污染事故其将承担责任,而对环境污染行为能不报就不报,能行政处罚就不移交司法机关。行政系统内部对检察监督强烈抵制,检察建议、督促履行职责通知书等软性监督方式难以获得制约效果,检察机关的职权受到极大限制,无法发挥应有的作用。[4]

2、行为人对罪责认识不清

行为人应对自己的罪行负责,这既是满足公民报应犯罪情感的感性需要,也是社会预防犯罪的理性需要。[5]然而,在行政机关更倾向于行政处罚污染行为的同时,污染环境的行为人长期在这种环境下,也形成了先污染——受处罚——再污染的模式。这种处罚往往是责令停改、罚款,然而其因污染环境所得的经济利益往往足以承担这种处罚。

(二)两法主体工作衔接不上

行政执法机关和刑事司法机关在面对环境污染行为时,均只能在各自的职权范围内行使权力。而长期以来,部门之间的衔接不畅严重阻碍了应当进入刑事范围环境案件的司法审查。

1、行政监管机关缺乏主动性

在环境污染案件中,环境行政机关的职责之一便是对辖区的环境进行监管。因而,行政执法机关对于污染环境行为的发现往往较为及时,行为人污染环境往往在初期就会被监管部门意识到。但一些环境行政机关往往缺乏主动性,未能适时移交案件,使得环境污染后果扩大。

2、检察机关职能的有限性

在环境案件的刑事司法过程中,检察院往往只是参与行政执法监督和对环境监察失职罪等职务性犯罪进行主动侦查。一般的环境类犯罪均是来自于环境行政管理部门的移送,对环境污染案件的介入往往是滞后的、被动的。对于两法衔接,检察院不是不想监督,而是实在没有监督的法律依据,不能越权行使监督权。[6]

3、审判机关对污染环境入罪的被动性

法院作为审判机关,在未提起诉讼的情况下,更无法主动启动审判程序追究相关人员的刑事责任。其负责的仅仅是对案件即行为人的行为是否构成犯罪、构成何种犯罪、应判处何种刑罚进行最终的确定,是两法衔接工作的最后一个环节。

(三)证据固定及转化难

1、证据本身的复杂性

因环境污染案件往往涉及到多方面的专业知识,证据种类也较为复杂,相关证据的取得存在难度大、专业性高、时效性强等特征,环境污染类案件的证据往往不能及时固定。例如,向水域排放有毒有害物质,在排放后,因造成的水体污染情况无法及时有效的鉴定,难以确定污染行为造成的损害后果,从而导致无论是在行政执法机关向司法机关移送案卷材料时,还是在法院立案受理审理过程中,均会出现因证据未能及时固定而导致的事实难以认定等问题。

2、证据转化的难操作性

在实践中,由于环境污染案件中证据的复杂多样及证据搜集过程是否合法使得两法衔接过程中的证据认定存在诸多困难。在证据种类中,行政执法部门搜集的各类证据往往有些不能满足刑事司法对证据的形式要求。其次,依据法定程序搜集证据是证据客观性的重要保障。[7]在行政执法过程中,证据搜集人员的资格、人数、程序等问题均有可能影响到证据的效力认定,行政执法过程中搜集的证据是否能够直接转化利用也成为难题。

(四)立案标准及时间难以掌握

环境污染案件具有自身的特殊性。首先,环境污染结果的显现往往不是及时的。因此,在当时不构成犯罪的,嗣后往往可能会构成犯罪。其次,环境污染往往是与经济生产密不可分的。对于环境污染行为及后果的评价,行政机关在进行查处时,往往也会考虑到污染主体对该地区带来的经济利益等因素,含有较强的主观色彩。因此,对于案件是否应当移送及何时移送也难以掌握。

三、环境案件中两法衔接的几点对策

(一)、健全惩戒机制遏制以罚代刑

对于环境监管部门的案件移交标准、检察机关环境案件的起诉标准均应当做出明文规定。通过法律法规明确规定对于有可能构成犯罪的行政违法行为,哪些案件要移送、移送的具体标准、如何移送,并重点规定不移送行政机关要承担的法律责任,从而减少以罚代刑的现象。在从立法层面加重责任的同时,行政机关自身要加强责任意识,对于违法行为构成犯罪的案件不能滥用裁量权,怠于行使职权。

(二)构建证据转化机制

1、两法衔接证据转化的法律依据

行政执法过程中收集到的证据,在刑事司法过程中的地位如何,效力如何认定,是行政执法与刑事司法无缝化衔接的难点与重点。我国《刑事诉讼法》第五十二条第一款规定,人民法院、人民检察院和公安机关有权向有关单位和个人收集、调取证据。有关单位和个人应当如实提供证据。第二款规定,行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。刑事诉讼法的该条规定,是两法衔接证据认定的依据,使得两法衔接中的证据转化在法律层面上得以实现。

2、证据转化中区分证据种类

因为环境污染案件的复杂性,环境执法过程中收集的证据种类也往往较为复杂。在两法衔接证据转化时,对于不同种类的证据应当区别对待。

1)我国《刑事诉讼法》第五十二条中,对于行政机关在环境污染案件中搜集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料已规定可以作为证据使用。因为这些证据本身具有客观性及稳定性,已经载体加以固定,所以该类证据在经环境执法部门搜集后,在刑事司法过程中也可以作为证据使用。当然,这并不排除司法机关对该类证据的审查和认定的义务。

2)对于环境保护部门作出的监察记录、现场笔录等,这类证据虽不在刑事诉讼法第五十二条的明文列举之中,但是《公安机关办理刑事案件程序规定》第六十条规定,公安机关接受或者依法调取的行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据、检验报告、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料可以作为证据使用。

3)关于行政执法过程中的证人证言,刑事诉讼法对该类证据没有明文规定。因证人证言不像其他证据具有较强的客观性,且行政执法过程中收集的证据也难以满足刑事司法过程中对证据的高要求,故对证人证言司法机关应重新进行搜集。       

(三)完善协助、交流制度

对于受理的环境污染案件,司法机关要及时对造成环境污染的程度、相应损失及治理费用等进行委托鉴定,尽可能在第一时间将损害后果加以固定。针对环境污染案件中的证据固定不及时、证据搜集程序存在瑕疵等问题,司法机关可主动发送司法建议,建议环保部门在提取检测样品时同步拍照或录像,并明确检测样品从提取到送检全程的责任人,方便事后责任倒查。行政执法部门与刑事司法部门要在环境污染案件中加强联系与配合。对于有可能构成刑事犯罪的行为,行政执法部门在接到信息后,应当及时联系司法部门,以使得司法部门能够第一时间赶到现场,尽可能地固定现有证据。同时,在办理案件过程中,发现相关部门工作人员存在不作为或者滥作为的,应及时对相关证据进行封存、固定,发现存在职务犯罪行为的,应及时将线索移交检察机关。此外,立案是启动刑事司法程序,以对环境犯罪进行刑事责任追究的开始程序。在环境污染案件中,对于立案标准的把握不应过于严苛,行政执法部门及刑事司法部门应灵活掌握,及时沟通。

在环境污染案件的两法衔接中,遏制以罚代刑、完善证据转化、加强部门协调是建立两法衔接的重点和难点。环境污染案件中实现两法无缝化衔接是一场持久战,也是有力打击污染环境行为的必经之道。

*徐州市云龙区人民法院法官助理。

 

刘瑶*

 



[1] 作者简介:刘瑶,徐州市云龙区人民法院,法官助理,东南大学法学学士学位。

[2]汪劲,《环境与资源保护法学》,北京大学出版社,20134月第1版,第50页。

[3] 汪劲,《环境与资源保护法学》,北京大学出版社,20134月第1版,第70页。

[4] 刘琳.《行政机关以罚代刑行为的检察监督》.《法制与社会》.2015.10(中)

[5] 刘艳红,《刑法学总论(第二版)》,北京大学出版社,20067月第2版,第246页。

[6]王大海: “行政执法与刑事执法衔接机制的理性思考—以检察监督权为视角”,载刘远、王大海主编:《行政执法与刑事执法衔接机制论要》,中国检察出版社2006 年版,第56页。

[7] 杨解君,《行政法与行政诉讼法(下)》,清华大学出版社,200910月第1版,第170页。

责任编辑:唐新利