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《徐州审判》2016年第6期:优化配置与保障审判辅助倇的制度探析
作者:高艳华 程叶  发布时间:2017-04-11 15:08:11 打印 字号: | |

    我国正在全面推进司法责任制改革,在案件不断攀升的司法背景下,如何优化辅助人员的配置、明确审判辅助人员的工作职责成为法官员额制、司法责任制能否顺利推行的关键。通过配足配齐审判辅助人员能够有效减轻员额法官事务性工作负担,使员额法官能够集中精力于合议、裁判的审判核心工作。

法官员额制改革与案多人少并不矛盾,解决的关键在于,法官定员定额的同时,能够及时配备足额的审判辅助人员。以大陆法系的典型国家德国为例,自2003年以来,德国法院每年所审结的民事案件的数量都维持在300万件左右,约占中国法院年审结的民事案件数量的52%57%。考虑到德国法官数量仅为中国法官数量的十分之一这一事实,德国的民事司法具有相当惊人的承载能力。[1]其重要原因之一就在于,德国审判辅助人员的科学配置极大减轻了法官的工作负荷。

一、审判事务与审判辅助事务的分工

我国现行法院工作人员管理体制下,审判辅助人员包括执行员、法官助理、书记员、法警、司法技术人员等五类。优化审判辅助人员的配置,是法院人员分类管理制度改革的重要内容,也是确定法官员额必须考虑的因素。法官助理、书记员作为民事审判辅助的中坚力量,具有不可忽视的作用。

(一)两者分工的历史沿革

法院的审判职能得以及时、准确、公正地发挥,少不了对法院内部审判事务及其他事务的分工。分工方式不同,审判人员与审判辅助人员的配置比例、负责的工作内容会有相应不同。在审判任务较轻时,对审判事务和辅助任务不做严格区分,法官承担的工作内容包括审判事务及部分审判辅助任务,审判辅助人员配比较少,承担的辅助任务也相对较少。案件任务加重时,也可通过增加法官的数量来解决这一问题。但上述分工方式,较多的存在于早起的司法活动中,如我国封建时代、欧洲的中世纪时期的司法活动。文革结束后,公、检、法进行了恢复性建设,到上世纪八十年代中后期及九十年代,随着我国民主法治建设的不断加强,法院案件数量不断增多,在这种情况下,仍然是以增加法官数量为解决问题的方法。但随着我国司法责任制改革进行的加快,法官员额制已势在必行,在法官数量定额定编的情况下,遭遇案件数量的不断攀升,早先的这种司法分工方式已不能满足现行的审判及辅助工作量。将审判事务及审判辅助事务进行细致区分成为必然趋势,审判事务内部的不同内容及辅助事务内部的不同内容进行区分,由审判人员专职审判核心事务,其他事务由辅助人员承担。这就意味着原先由一个法官单独完成的审判事务,由一个审判团队来完成。

(二)审判及审判辅助力量对结案的贡献比率

以徐州市中级法院为例,2013年共受理民事案件5131件,审结4524件,法官人数70名 ,审判辅助人员人数30名,2014年共受理民事案件7383件,审结6728件,法官人数75名 ,审判辅助人员人数56名,2015年共受理民事案件8817件,审结8277件,法官人数81名 ,审判辅助人员人数72名。案件数量的攀升,除了增加法官人数,还不断增加了审判辅助人员。而近三年来随着司法改革步伐的不断密集,审判辅助人员增加比率上升速度高于法官,在考虑法官对案件承载力增强的前提下,显然审判辅助人员的及时配备也为审判任务的完成立下了汗马功劳。

(三)两者的分工现状及存在的问题

1、分工现状。徐州地区的基层法院,多数可以实现一审一书的工作模式,部分辅助人员配备充足的基层法院的工作任务繁忙的业务庭,可以配备到一审一书一助,如我市的泉山区人民法院民事审判第一庭,大部分法官都可以配备到一名书记员一名助理,该院民一庭法官的年人均结案量为件。徐州中级法院的各个业务庭大多数以合议庭为单位,按照一个合议庭配备一名书记员、两名法官助理即3+1+2的模式进行,而一些业务庭也开始了积极有益的探索,如有的能达到3+1+3的模式配比,有的辅助人员不足,则采取一审一书的模式,审判长及其他审判人员在配备的书记员(助理)专业水准上进行区分,审判长配备的书记员一般已经通过司法考试或具有法律专业学习背景,可以承担组织质证、案件调解等工作,有的助理则达不到应有水平,业务庭只能可以根据各自的用人特点进行安排和配置。通过3-4年的探索,很多法院已经初步掌握了对辅助人员进行合理配置的经验和管理模式。

2、存在的问题。一是目前存在的突出问题,即辅助人员数量不足,与法官的比例失调,尤其是法官助理的配备。法官承担了很多本可以由审判辅助人员完成的任务。司法责任制改革之前,法官数量多于审判辅助人员的数量尤其是在中级法院,已经成为普遍现象。司法改革之后,这种格局也无法一时得到转变。尤其是未入额,而继续承担审判任务的助理审判员,其审判辅助力量亦会出现短缺,只能既承担辅助任务又完成审判工作。二是法官辅助人员的素质参差不齐,没有形成比较规范的录用体制。目前,两级法院的书记员录用体制已经相对完善,早在省院对全省书记员统一招录前,各基层法院已经开始自主招录编外聘用制书记员,省院统一录取后,书记员的录用及管理更加科学化,书记员的职务层次分为初级书记员、中级书记员、高级书记员三级,每级各设三个等次,形成三级九等的职务序列体系。该类书记员根据业务能力、工作表现、服务年限等逐级晋升相应等级。但法官助理的录用及身份缺乏配套体系,目前两级法院少量自主录取了部分高校毕业生,但这些法官助理的数量很少,不能满足审判工作的需要,并且通过此途径招录进的法官助理往往缺乏实践经验,直接委以案件调查,草拟案件文书的任务,完成效果不佳。三是法官辅助人员专业分工不细致,尤其是在中级法院,法官助理与书记员的区分界限不明。如上述几种模式的分工,一旦在岗书记员因怀孕、生病等原因不能履职的,则又无其他书记员可用,只能由法官助理暂时顶替其工作事务。在缺乏法官助理的情况下,一些书记员又往往被用作法官助理,但在工资薪酬上却没有体现这部分工作量。四是对审判辅助人员的分工及权责缺乏行之有效的法律规范。中组部、最高人民法院《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》作出了框架性规定,而具体的操作方法及细致分工尚需各地方总结实践经验,完善法律规范。

二、审判辅助人员优化配置的方案

审判辅助人员的优化配置,应立足于推动建立以法官为中心、以服务审判工作为重心的法院人员配置模式。以台湾地区为例,台湾各法院法官与法官助理、书记员的比例大致为:1:0.9:1.5[2]满足审判需求既不应通过一味增加法官数量,亦不可通过盲目增加审判辅助人员来解决问题。应通过科学的配比,同时考虑法官对案件的满负荷承载能力(饱和度),审判辅助人员的专业技术和综合能力。审判辅助人员的配置可以参考如下指标:

1、案件性质。一些类型的案件除核心审判工作以外,还存在大量的其他审判事务及审判辅助性工作。如建设工程施工合同纠纷案件,该类案件在审理过程中一般会组织多次庭前会议、证据交换,双方核对往来账目、工程量签证、现场勘查、组织鉴定等多项工作,而上述多项工作可以由审判辅助人员完成,审理此类案件的法官可以在配备辅助人员时予以倾斜。对具备特定审判要素的相对模式化的案件如道路交通事故纠纷、劳动争议纠纷等类型的案件,审理时需要借助审判辅助力量的事务工作较少,可以少配备辅助人员。

2、案件数量。在法官员额定岗定编的前提下,为解决案件数量的增减问题,可以通过调整审判辅助人员的配比来完成,目前存在的模式就有1+1+11+13+1+23+1+1等模式,这几种模式都有其合理性。笔者认为,上述模式的选择应主要取决于案件数量的多少。从中级法院来看,案件量较大的业务庭配置为3+1+3为最好,其他案件量少的业务庭则可相应减少。通过以往的数据来统计测算出一个案件数量与审判辅助人员的科学配比关系,是现代社会化大分工的要求,也是满足完成审判任务现状的必然选择。

3、法官的精英化程度。法官职业化和精英化的必然要求就是审判事务与审判辅助事务作出细致分工,法官的职责应由原来的负责审判事务及部分审判辅助工作逐渐转变为仅负责审判核心事务。这样,法官可以把精力专注于审判中的核心事务,通过合理的分工,将法官从繁琐的事务性工作中解脱出来,在辅助人员配备得当的情况下,可以提升案件的质量与效率。

三、审判辅助人力资源的供给渠道

如果增补审判辅助人员等配套措施无法及时到位,就会影响员额制改革的进行,容易造成单兵突进、加剧人案矛盾的问题。故在员额制进行改革的同时,辅助人员的配备措施应及时跟进,使其能够解决法官定员后法官数量有所减少但又能承担案件增多的矛盾。

1、传统供给渠道。按照法院传统的法官培养方式,法官先由书记员或法官助理做起,服务到一定年限后进行法官初任的培训。到目前为止,法院内部还有相当一批以公务员身份招录进来的法官助理和书记员,一些法院还试点招录了几批事业编制的法官助理。通过法律职业资格考试的行政编制法官助理及单独序列的聘任制书记员的一般期待为服务数年后即可参加委任法官的初任培训。但法官员额制改革之后,只有基层法院的法官才从法官助理中择优录取,故将来传统渠道的审判辅助人员应逐步压缩。

2、异军突起的供给渠道。从现代公共管理理学的角度来讲,公务员队伍的灵活性和有效性应予增强,政府可以采取“雇佣”的方式招录工作人员,即“政府雇员”。政府雇员制是由纳税人出资,委托政府在某一时期、某一特定项目中雇佣急需技术人才、特殊岗位人才和一般辅助性人才,服务于社会的公共利益产出、公共产品供给、公共秩序维护的行政机制。[3]以契约形式招录的审判辅助人员体现的就是这个思想。这类“政府雇员”与政府之间形成劳动关系,不占用行政或事业编制,一般不具有行政职务,按照与政府签订的劳动合同,履行合同约定的义务,承担履职不当时的违约责任。其履行职务亦可以“委托从事公务”的理论被赋予合法性及履行不当时追究法律责任。这种用人制度虽然尚在探索之中,但徐州市两级法院早已开始尝试采用这种形式招录人才,尤其是基层法院的书记员,大部分为契约书记员。这类人员的使用极大节省了司法成本和行政编制,并且让法院内部的工作环境、气氛变得积极和朝气蓬勃,避免了法院内部人员的固化。

3、法官员额制改革中自主选择产生的部分供给源。法官员额实行定岗、定编后,过渡期内暂未入额的部分助理审判员及综合岗位司法行政人员通过自主选择的方式充实到审判辅助人员的队伍中,为将来再进入审判队伍打好基础。

四、审判辅助人员的管理与保障

管理与保障的核心要义是对审判辅助人员进行分类管理,提高辅助人员队伍的专业化水准,加强职业保障,建立审判辅助人员的职业归属感。

(一)审判辅助人员进行内部分工

构建职责分工科学、明晰,人员结构均衡、合理,有利于各类人员人尽其才、才尽其用的管理制度和工作机制。在尊重法官自主使用法官助理及书记员的基础上,尽可能将审判辅助工作的事项进行细化和明确。对此,可借鉴台湾地区的做法。台湾法官人事制度和法院人员管理的方方面面规范几乎由一步法官法和组织法所基本的涵盖和规整。通过立法把法官人事和法院组织管理的基本难问题细化、固定,并一体化,从而方便操作,为法院组织人事工作依法运行提供了重要的的制度保障。法官助理与书记员的权责事项做出明确区分,对于与审判事务类工作如庭前会议、证据交换、调查取证、现场勘查、法律文书草拟等事务,由法官助理负责。而送达、开庭、订卷宗等事务性工作由书记员来完成。根据他们完成的工作量进行业绩考核。对于审判辅助力量尚不能完全到位的情况,可以庭室为单位专设庭法官助理,专司调查取证、现场勘查、直接送达等院外活动。

(二)健全法律约束及保障制度

从台湾地区看,其审判辅助人员的权责是法定的,该地区的法官和法官助理承担性质完全不同的工作,并分处迥异的选任和晋升渠道。但结合我国员额制改革会带来部分遗留问题这一国情因素,不宜照搬舶来的模式。司法责任制改革之前,全国法院均录入了一部分行政编制的法官助理,这些人员有的已经通过法官初任培训,有的已经被任命为助理审判员,直接切断这些人员将来入额的通道不合理,应在改革过渡期内将这部分人的身份问题通过考核和自主选择的方法予以解决。对以契约方式招录的审判辅助人员,应充分适用劳动法约束管理、提供保障和解决争议。公务员制度是当代中国人事制度的重要组成部分,而以签订劳动合同的方式招录辅助人员体现了专才优才的原则和兼容开放的特点。对此类人员的保障上应享有与公务员同等的休假、工伤、抚恤等福利待遇。

(三)保留审判辅助人员与法官序列的交流通道

尤其是对以公务员身份招录的法官助理、助理审判员及单独序列招录的书记员,这些人员在首次入额时可能无法进入员额范围内,但他们本来就有将来成为审判员的合理期待,不能因为改革而枉顾这些人员的利益。应保留这些人员竞争入额的通道,在过渡期内自主选择通过考核的可以进入员额法官序列。同时,四中全会《决定》指出:“初任法官由高级人民法院统一招录,一律在基层法院任职,上级人民法院的法官一般从下一级人民法院的优秀法官中遴选。”由此,可以看出司法责任制改革完成后,上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生的工作机制。而法学院应届毕业生直接考入非基层法院担任几年的审判辅助人员后,不能直接转岗从事审判工作,但他们仍可经过统一招录和训练,到各级法院从事审判辅助或司法行政工作,但符合法官任职条件的,只能在经过法官遴选委员会把关后,到基层法院任职。因此,将来一定时期内,审判辅助人员仍然是法官的来源渠道之一。

 

徐州中级法院民四庭

 



*高艳华,徐州市中级人民法院民四庭庭长,程叶,徐州市中级人民法院民四庭审判员。

 

[1]周翠萍:中国与德国民事司法的比较分析,《法律科学》,20085

 

[2]牛建华:台湾地区法院人事管理制度观察思考,2012914《人民法院报》

 

[3]宗帅:政府雇员制:公务员制度之外的另一种选择,《山东行政学院山东省经济管理干部学院学报》2010年第5期。

 

责任编辑:唐新利