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《徐州审判》2016年第5期:行政诉讼一并审理民事争议研究
作者:邹治慧  发布时间:2017-03-17 15:45:12 打印 字号: | |

    一、引言

     很多行政案件往往伴随着民事争议,这种行政、民事法律关系交叉的案件简称为行民交叉案件。长期以来,行民交叉案件分别由不同审判庭处理,不仅耗时耗力,给当事人造成讼累,而且由于不同审判庭对处理程序的先后关系、实体问题认识不一致,容易导致程序僵局和裁判冲突,严重影响司法公正与效率。因此,为方便当事人诉讼,实质性解决争议,非常有必要在行政诉讼中建立行政争议与民事争议一并解决的制度。理论上,我国学界早在20世纪80年代末就已经开始关注行政附带民事诉讼制度,20余年来,关于这方面的研究层出不穷[],学者们纷纷作出了有力探索。司法实践中,由于学界对“行政附带民事诉讼”的概念尚存有争议,故我国立法中采用的是“一并审理”的概念,并通过不断的立法演进,渐渐扩充一并审理案件的范围,完善一并审理制度。

    2000年最高院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第61条规定:“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。”该条款是在法律层面第一次确定了行民交叉案件一并审理制度。2009年在“案结事了”的司法政策指导下,最高院《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》第9条将一并审理制度扩充至行政确权、行政处理、颁发权属证书等案件。2010年最高院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第13条进一步将一并审理制度扩充到行政许可案件领域。此后,最高院决定就行政附带民事诉讼在浙江法院进行试点,2010920日,全国首例行政附带民事诉讼案在浙江省宁波市鄞州区人民法院开庭审理,并于1022日作出一审判决。

201551新《行政诉讼法》颁布实施,其第六十一条第一款规定:“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中,当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。”此条规定进一步完善了行民交叉案件一并审理的制度,体现了立法的进步,是实质性解决争议、保证司法统一、减轻当事人讼累、节约司法资源、维护司法公信与效率的有力举措。

二、一并审理的范围

(一)行政许可。行政许可是行政机关根据公民、法人或其他组织的申请,经依法审查,通过颁发许可证或执照等形式准予其从事特定活动的行政行为。行政相对人根据行政机关的许可从事某种活动时可能会侵害到他人的权益如相邻权、竞争权和环境权等,从而与他人发生民事争议。认为自己权益受到侵害的第三人就可以行政机关为被告提起行政诉讼,要求法院审查行政机关的行政许可行为是否合法;并同时以行政相对人为被告提起民事诉讼,请求法院判决其停止侵害的行为。通过一并审理既可以解决第三人单独提起民事诉讼需要审查行政行为效力的程序难题,又可以避免通过行政诉讼撤销行政许可只能间接保护权益的效率低下问题。

(二)行政登记。行政登记是指行政机关应行政相对人的申请,根据法律的有关规定,对相关事项进行审查,如满足法定条件则予以书面记载,使之具有法律效力的行政行为。根据所涉权利类型不同,可将行政登记分为:1、人身权行政登记,如:婚姻登记、收养登记、身份登记以及户籍登记等,此类登记主要是通过对主体的身份情况进行记录,以明晰主体资格的取得、变动或灭失状况;2、财产权行政登记,如:车辆船舶登记、土地使用权登记、抵押权登记以及房屋所有权登记等,这主要是为了明确当事人的财产权利现状;3、其他权利行政登记,如选民登记、学籍登记等[]

审查行政登记行为的合法性,重点在于登记机关是否落实相关的审核规定,履行相应的审核义务。根据对行政机关审查程度要求的不同,行政登记可以分为形式审查类和实质审查类。形式审查类行政登记是指行政机关只审核当事人提交的材料是否齐备,只要满足形式要件即予以登记的登记类型。这类登记审查要求较低,通常只需要进行书面审查或口头询问。实质审查类行政登记是指行政机关需对行政登记申请人提交的材料的实质内容是否真实且与法定条件相符进行审查,只有实质内容真实且与法定条件相符时方可作出予以登记决定的登记类型。这类登记的审查要求较高,通常需要进行实地核查,有时还需要专门技术人员通过专业的技术手段来确定。

(三)行政征收、行政征用。行政征收是指行政机关基于公共利益的需要,依法强制取得相对人的财产所有权的行政行为,除依法进行的征税和收费外,行政机关对土地、合资企业与外资企业、公民私有财产等进行征收应给因征收而造成损失的相对人以公平的补偿。行政征用是指行政机关基于公共利益的需要,依法强制取得相对人的财产使用权或劳务并给予公平补偿的行政行为。我国现行法律法规中关于行政征收和征用的法律条文并不多,主要在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《城市房地产管理法》和《中华人民共和国国家赔偿法》中略有规定。

新《行政诉讼法》中规定,公民、法人或者其他组织对征收、征用决定及其补偿决定不服的,可以提起行政诉讼。行政征收、征用引发行政争议的同时,往往也会伴随一些民事争议如征收征用财物的权属纠纷、庄基地界址纠纷、家庭成员间分户立户的纠纷、房屋承租人与所有权人的纠纷、抵押权人与抵押人的纠纷等等。

(四)行政裁决。行政裁决是指行政机关依照法律授权,以中间人的身份对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的民事争议进行审查并作出裁决的行政行为。目前我国的行政裁决主要有权属纠纷裁决、侵权纠纷裁决、损害赔偿纠纷裁决等类型,有关行政裁决的规定散见于法律、法规和部门规章中,尚未形成统一的制度。

行政裁决的特点:第一,民事性。行政裁决的对象是与行政管理职权密切相关的平等主体之间的民事争议,而不是行政争议。第二,居间性。行政裁决法律关系是三方法律关系,其中,民事争议的双方当事人处于被裁决者的地位,行政机关则处于民事争议的双方当事人之间,居中裁决纠纷。第三,准司法性。行政裁决是一种行政行为,具有行政性,同时也是居间裁决的行为,具有准司法性。

三、一并审理的条件

(一)主体要求。行政诉讼中的原告及第三人都可以提出一并解决申请,提出申请的当事人为列为民事诉讼的原告,与其发生民事争议的当事人列为被告。

(二)应由当事人主动提出。与单独审理的民事案件一样,应遵循“不告不理”原则,如果当事人在行政诉讼过程中没有要求人民法院一并审理民事争议案件,人民法院无权主动对所涉及的民事争议进行处理。不过法官可以向当事人行使释明权,引导当事人合理诉讼,否则一并审理制度得不到充分利用,将会沦为摆设,形成制度浪费。

(三)时间要求。当事人请求一并审理相关民事争议的,应当在第一审行政诉讼已经立案以后,第一审开庭审理前提出;有正当理由的,也可以在法庭调查中提出。如果在第二审程序中提出申请的,人民法院可以对民事部分进行调解,调解不成的告知当事人另行提起民事诉讼。

(四)民事争议与行政争议具有内在关联性。关联性包括两种情形:第一,受到行政行为影响的后续民事权利义务关系出现争议;第二,行政行为的基础是民事权利义务关系,作为基础的民事权利义务关系出现争议。

(五)诉讼管辖。行民交叉案件一并审理的,是否需要人民法院对民事案件也有管辖权?根据新《行政诉讼法》的规定,行民交叉案件一并审理制度针对的是审理方式上的“一并审理”,并无改变管辖权的意图和效力,因此,原则上应当要求法院对相应民事争议也有管辖权。如果对民事争议不具有管辖权,则告知民事诉讼原告向有管辖权的人民法院单独提起民事诉讼。

(六)除了需符合上述条件以外,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)第十七条第二款对除外情形进行了规定:“有下列情形之一的,人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定,并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利:(一)法律规定应当由行政机关先行处理的;(二)违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的;(三)已经申请仲裁或者提起民事诉讼的;(四)其他不宜一并审理的民事争议。”

四、一并审理的操作

(一)立案。《解释》第十八条第一款规定,人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的,民事争议应当单独立案。要求对民事争议单独立案的一个重要原因是,当事人请求对民事争议一并审理,则该民事争议也应当属于人民法院受理民事案件的范围,通过单独立案能够对当事人的起诉是否符合民事诉讼法规定的起诉条件进行审查认定。第二款规定,审理行政机关对民事争议所作裁决的案件,一并审理民事争议的,不另行立案。主要原因在于,行政裁决案件中,被诉行政行为处理的就是民事争议当事人之间的民事纠纷, 行政机关对民事争议处理是否合法公正,就是被诉行政行为合法公正与否的全部内容,两者完全重合[]

(二)审判组织。首先,行民交叉案件同时涉及行政行为的审查和民事权益的确定,情节复杂、事实认定比较困难、争议较大,因此应适用普通程序,组成合议庭进行审理。其次,根据《解释》的规定“行民交叉案件一并审理民事争议的,民事争议应当单独立案,由同一审判组织审理。”及《行政诉讼法》第四条第二款的规定“人民法院设行政审判庭,审理行政案件”可知,行政案件及民事案件均应由行政审判庭审理。故,行民交叉案件的一并审理,应由人民法院行政审判庭组成合议庭适用普通程序进行审理。由于行政、民事各审判庭审判人员相对固化,行政、民事庭法官各自擅长不同类型的案件,可在审判组织中引入至少一名民事审判经验丰富的审判人员,以确保民事案件审判的质效。

(三)审理程序。《解释》第十九条规定,人民法院一并审理相关民事争议,适用民事法律规范的相关规定,法律另有规定的除外。故一般情况下,行民交叉案件一并审理的,民事诉讼部分适用民事诉讼规则,行政诉讼部分适用行政诉讼规则。新《行政诉讼法》规定行政案件一审审限六个月,与民事案件一审简易程序案件的审限六个月一致,故在审限问题上两者不会有实施障碍。其他诸如答辩期限、举证责任分配等诉讼规则,行政诉讼与民事诉讼都是各自适用各自的规定。

在法庭调查部分,以行政庭审为主线,附带审查相关民事法律关系。可以先由行政机关陈述行政行为内容,然后按照行政、民事顺序由各方当事人分别宣读起诉状、答辩状,陈述各自的诉辩意见。在事实调查中可适用民事诉讼程序查明基础民事法律关系的真实性及效力,适用法律及程序部分按常规行政诉讼程序即可。在辩论阶段可按行政、民事顺序由各方当事人发言。

(四)中止规定。《解释》第六十一条第二款规定,在行政诉讼中,人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的,可以裁定中止行政诉讼。这一款是对一并审理行民交叉案件的排除性规定,指的是如果民事争议的一方当事人就相关民事争议已经选择另行向有管辖权的人民法院提起民事诉讼,有管辖权的人民法院已经受理该民事诉讼,且行政案件需等待该民事案件的处理结果,此时,受理行政案件的人民法院已经丧失一并审理的法定条件,只能依法中止行政案件审理,等待民事案件的判决生效后,恢复行政案件审理,依照生效民事判决结果作出行政判决。

(五)裁判。根据《解释》规定,人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的,民事争议应当单独立案,行政争议与民事争议也应当分别裁判。那么,行政争议与民事争议何者先行处理、以何者处理结果为依据、该如何裁判,才能保证行政争议与民事争议处理结果的统一性,针对于实践操作中的疑难问题,以下将分类予以论述。

1、行政许可。人民法院审查行政许可行为的合法性,其重点是审查行政许可行为是否遵守了行政许可法及其他法律的实体和程序规定。《行政许可法》确立了一系列适用于所有行政许可领域的规则,这些规则为人民法院审理行政许可案件提供了依据,使人民法院在审理行政许可案件中有了明确的准绳,人民法院应依据《行政许可法》及其他法律从实体和程序两方面来审查行政许可行为是否合法。行政行为合法的,行政案件判决驳回原告的诉讼请求,并通过审查被许可人是否严格按照行政许可范围从事活动,以此来判断其是否应承担民事侵权责任;行政许可行为不合法的,判决撤销行政许可,民事争议部分根据侵权责任法的规定进行判决。另根据新《行政诉讼法》第七十四条第(一)项的规定,行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的,应判决确认违法,但不撤销行政行为。如城乡规划许可,若撤销行政许可,将会影响多数不特定人的利益,不宜撤销,应判决确认行政许可行为违法。

2、行政登记。行政相对人认为行政机关登记错误而提起行政诉讼的案件中,由于争议关键在于登记是否错误,故应先行审理民事争议,待查清民事法律关系后再处理行政争议。如前文所述,对于形式审查类行政登记,行政机关的职责在于审查申请人提供的材料是否完整及是否符合形式要件,故行政机关无需核实材料内容的真实性。若材料的内容不真实,但材料齐备且符合法定形式要件时,则行政机关的登记行为是合法的。那么对于这种合法但认定事实有错误的行政行为,若因其合法而判决驳回原告的诉讼请求,则行政案件判决与民事案件判决不一致,损害司法统一性;判决撤销行政机关作出的行政行为则违反了合法性审查原则,对行政机关不公平。实践中的一种解决方法是,根据《行政诉讼法》第六十一条第二款规定,由相对人在民事案件胜诉后,持法院的民事判决书要求登记机关更正原错误登记,并对行政案件申请撤诉。但这种方法较为繁琐,且也存在有些原告不愿意撤诉的情况。故笔者建议,应扩大撤销判决的适用范围,将此类合法但认定事实有错误的行为纳入撤销判决的范围,并且规定撤销此类行为后,国家不承担赔偿责任。该种撤销仅仅是法院为了纠正行政行为与实际民事法律关系的不符之处,并不表示行政行为一定违法。通过撤销此类合法但错误的行政行为,可实现行政判决与民事判决结果的一致,从而实质性解决纠纷,实现法律效果与社会效果的统一。

3、行政征收、征用。在涉及行政征收、征用的行政案件中,相关的民事争议如征收、征用财物的权属纠纷、庄基地界址纠纷、家庭成员间分户立户的纠纷、房屋承租人与所有权人的纠纷、抵押权人与抵押人的纠纷等,系受到行政行为影响的后续民事权利义务出现争议,行政行为是否合法与民事权利义务的分配不存在直接关系,行政争议与民事争议应根据各自案情进行裁判。

4、行政裁决。《解释》规定,审理行政机关对民事争议所作裁决的案件,一并审理民事争议的,不另行立案。由此可知,此类案件中行政争议与民事争议应一并裁判,出具一份裁判文书。行政裁决案件中,引发行政争议的原因是作为行政裁决行为基础的民事权利义务关系出现争议,故应先审查清楚民事法律关系,确定民事权利义务的应有配置。如行政裁决证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,即行政裁决结果对民事权利义务的分配是正确的,则判决驳回原告对行政机关及对民事争议对方当事人的诉讼请求;如行政裁决对民事争议处理错误,具有新《行政诉讼法》第七十条所列情形的,则可判决撤销或部分撤销行政裁决决定,并直接对民事部分作出判决。

(六)上诉。《解释》规定,当事人仅对行政裁判或者民事裁判提出上诉的,未上诉的裁判在上诉期满后即发生法律效力。第一审人民法院应当将全部案卷一并移送第二审人民法院,由行政审判庭审理。第二审人民法院发现未上诉的生效裁判确有错误的,应当按照审判监督程序再审。

五、结语

“人类社会的目的不在于消灭社会冲突与纠纷,而在于避免过于激烈的社会冲突和纠纷,并寻求解决社会冲突与纠纷的有效途径。人们评价某一社会文明与社会秩序的状况,其基本依据不在于该社会中社会冲突发生的频繁和烈度,而在于纠纷解决机制的健全程序及其对现实社会冲突的排解能力和效果。[]”面对日益增多的行民交叉案件,我们需要高效而彻底的纠纷解决方案。随着诉讼法律制度的发展,我们相信,行民交叉案件的程序制度设计会越来越健全。同时,承办此类案件的法官也应当通过权衡和解释相关法律,发掘法律的原则和精神,进而弥补法律的缺陷。届时,行政附带民事诉讼案件可以达到行政、民事案件一体解决的理想状态,从而提高司法实践中的审判效率,实现“案结事了”、“服判息讼”的法律效果与社会效果。

 

 参考文献:

    [1]吴恩玉.再论行政附带民事诉讼[J].公法研究.2010(00)

    [2]邓达奇,王琦.行政登记案件适用行政附带民事诉讼问题研究[J].重庆理工大学学报(社会科学).2016(02)

    [3]郭修江.一并审理民行争议案件的审判规则——对修改后的《行政诉讼法》第六十一条的理解[J].法律适用.2016(01)

    [4]廖永安.民事诉讼理论探索与程序整合[M].中国法制出版社.2005

    *徐州市云龙区人民法院  



[]吴恩玉.再论行政附带民事诉讼[J].公法研究.2010(00)

[]邓达奇,王琦.行政登记案件适用行政附带民事诉讼问题研究[J].重庆理工大学学报(社会科学).2016(02)

[]郭修江.一并审理民行争议案件的审判规则——对修改后的《行政诉讼法》第六十一条的理解[J].法律适用.2016(01)

[]廖永安.民事诉讼理论探索与程序整合[M].中国法制出版社.2005.

责任编辑:唐新利