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《徐州审判》2016年第3期:矛盾纠纷多元化解机制的反思与完善
作者:徐州市中级人民法院课题组﹡  发布时间:2016-11-04 11:04:39 打印 字号: | |

     近年来,由于社会转型和变迁加剧,社会矛盾愈加复杂、敏感、多发,并大量以诉讼的形式涌入法院,诉讼俨然从化解社会矛盾纠纷的最后防线转变为前沿阵地。然而,诉讼往往并不是定纷止争的最佳方式。过多的诉讼不但加剧了社会关系的对抗和紧张,增加了经济生活和市场运行的成本,也破坏了道德诚信、自治协商、家庭温情、社会宽容和责任、传统习俗等重要的价值观念和社会规范。[1]部分社会矛盾亟需还原到社会范畴内解决,推动矛盾纠纷多元化解机制改革势在必行。

一、矛盾纠纷多元化解机制的实践 

事实上,矛盾纠纷多元化解并不是一个新鲜的话题。2008年,人民法院开始进入案件高速增长时期。徐州地区年度诉讼案件数从2007年的6.7万余件,逐步增长至2010年的9.9万余件。大量纠纷涌入法院,加剧了司法供求之间的矛盾。在此背景下,徐州法院就开始构建“人民法庭+巡回审判点+驻村(社区)法官”的涉诉矛盾纠纷预防化解组织网络,在每个深入基层的“触角”上配置联系法官,在每个行政村(社区)聘任司法协理员,通过定期的联合排查走访、联合化解纠纷等活动将纠纷解决在基层,解决在萌芽状态。同时积极推动党委政府将“万人民事案件起诉率”纳入对各乡镇、街道基层综治考核范围,促进基层组织更加重视涉诉纠纷的源头治理。经过一段时间的引领和推动,社会各界对多元化纠纷预防化解机制的认识不断提高,法院在依靠基层组织预防化解涉诉矛盾纠纷过程中,也使各类社会解纷主体开始觉醒、成长、发展。

然而,随着改革的不断深入,法院将纠纷“反流”至社会领域的解决方式日益陷入困境。社会公众非但没有从诉调对接工作中享受到纠纷解决的便利,反而对司法的确定性、中立性以及诉讼效率产生质疑和不满。面对上述问题,徐州法院开始进入改革的调整阶段一方面,法院与非诉调解组织逐步实现职能回归,各归其位。全市法院坚持有所为、有所不为,变大包大揽为适度延伸。着重加强法院附设人民调解工作室建设,强化重点领域诉调对接平台建设。开展诉前委派调解、诉中委托调解,为社会调解注入准司法的权威;依当事人申请,依法适用司法确认程序,并在确认裁定书中注重对人民调解过程的重点阐述,以此提升人民调解组织的威信。另一方面,坚持依法开展诉调对接工作,切实提升规范性和实效性。专项治理立案难题,全面清理诉前积案。尊重和保障当事人调解意愿,当事人不愿意调解或调解不成的,严格在法定期限内审查立案、继续审理。对社会调解组织倾力指导但绝不越俎代庖,对人民调解员的业绩客观反馈但不考评,确保社会调解组织依法独立调解。

经过一个阶段的调整,全市法院主要从案件繁简分流、借力人民调解、强化专业诉调对接等三个方面推进矛盾纠纷多元化解。沛县法院立足县域社会特点,依托当地城乡社会网格化管理服务平台,与辖区网格内的村干部、人民调解员及“大佬支”、“和事佬”等乡贤能人建立联系,借助他们人熟、地熟、情况熟的优势,协助法院缓解送达难、调查难、执行难等问题,打造出符合乡土社会的“大调解”工作机制。邳州法院在当地人大的支持下,在四个人民法庭全部设立人大代表驻庭联络室,不仅强化了代表联络和代表监督,还有效发挥了人大代表在矛盾排查、纠纷化解、释法维稳以及协助送达、协助执行等方面的积极作用。铜山法院联合区司法局、律师事务所建立对接机制,在法院诉讼服务中心设立律师志愿者工作室,建立委托、邀请律师化解涉诉纠纷工作机制,探索涉诉信访案件律师介入化解机制,邀请律师作为独立第三方,引导信访人依法申诉与和解。睢宁法院针对当地案件特点,在县交巡警大队设立交通巡回法庭,与交巡警大队、保险公司实现了保全、调解、理赔等工作的无缝对接。

二、矛盾纠纷多元化解机制的反思

人民法院对矛盾纠纷多元化解机制加大了工作投入和工作力度,虽然一时压降了矛盾纠纷进入诉讼的数量,但却并未达到矛盾纠纷社会化化解的预期效果,甚至还打乱了法院正常受理、审理、执行诉讼案件的节奏。这一现实表明,法院不能也不应是矛盾纠纷多元化解工作的主导者。

首先,法院大包大揽,过犹不及。在改革之初,过度强调法院的能动性、服务性,尤其是针对特定对象的主动服务举措,有违司法被动、中立的基本原则,容易导致社会公众对司法公正产生合理怀疑。以法院为主导,以法官为主体的改革举措,将一线法官过多地投入到法治宣传、矛盾排查、代为化解纠纷之中,使得司法资源被大大稀释,法院主业主责旁落,也使得工作流于形式,浮于表面。实践中,全市一面、千案一面的一元倾向仍然存在。适用于熟人社会的基层组织调解机制,运用到城区陌生人社会其作用极其有限;调解的作用被不适当的夸大,不加区分地运用调解各类案件,使得法律规则和诉讼结果变得模糊而不确定;诉前、审前、诉中、执行各环节的多轮调解,造成过度调解、强制调解,事实上限制和剥夺了当事人的诉讼权利。

其次,非诉解纷乏力,运行欠佳。部分非诉调解组织出于人员、经费、责任等方面的考虑,对开展诉调对接工作重视程度不高、积极主动性不足、畏难情绪突出、调处工作不力。对法院过于依赖,一旦法院提前介入,联合化解往往变成法院化解。基层调解人员的业务能力参差不齐,对法院的类案指导理解接受程度有限,往往寄希望于法官针对个案进行面对面、手把手的指导。由于缺乏必要的法律专业知识,制约了调解质量和数量,影响了矛盾纠纷调处效果及司法确认效果。有时因为一些法律上的瑕疵使得调解协议无法获得司法确认;有时因为错误引导使得案件变得更得加棘手难办;有时会让虚假诉讼趁虚而入,给后续的司法确认带来被动;甚至有个别人民调解员,打着法院的旗号为自己谋私利,造成恶劣影响。

再次,多元衔接不畅,各自为阵。观念上,矛盾纠纷多元化解的共识度不高,一些非诉调解组织将化解矛盾纠纷当作帮助法院的情分,而不是自身工作的本分动辄把纠纷推向法院。甚至一些承担诉讼前置程序的机构,也常常以不予受理、驳回申请等简单方式处理纠纷。机制上,各种纠纷解决机制之间互动不足。一件纠纷可能经过多个调解组织各自独立的多轮调解,每一环节的调解工作都是从头再来,上一环节的工作成果没有被有效利用,造成重复劳动和调解冗长。

最后,改革贪多求快,泥沙俱下。在后期的实践中,不良的改革倾向使得一些机制发生异化。法院对诉前调解率、案件调撤率的考核权重被不断加大,诉前调解案件流程管理缺位,大量案件滞留在诉前阶段长期体外循环。党委政府对各乡镇、街道万人民事案件起诉率的考核,本是为督促各基层组织积极化解社会矛盾纠纷而设置,但粗放型的管理实际造成法院被捆绑考核,法院为了指标数据的好看而不得不在依法立案上打些折扣。一时间,社会公众对于立案障碍、诉讼拖延的不满日益突出

三、推进矛盾纠纷多元化解的现实评估

近年来,徐州两级法院受理案件数、审执结案件数逐年攀升,法院人案矛盾日益严峻,此时进一步深化矛盾纠纷多元化解机制,仍然具有重要的现实意义。而首当其冲的,是科学评估当前的形势变化。(详见表一)

表一:2011-2015年全市法院收结案同比情况图(件)


第一,矛盾纠纷多元化解机制的目标定位发生变化。党的十八届三中、四中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化的新要求,矛盾纠纷多元化解机制已经升级为国家治理体系和能力现代化的战略行动。 按照国家主导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障的现代纠纷解决理念,在“多元“格局中,法院的最主要职责是发挥好司法裁判、规则之治这“一元”的作用,应当从原来的前台引领向当前的后台推动法治保障转化。主要发挥筑巢引凤、花开蝶来的保障作用,配合党委政府为多元化解机制衔接提供对接渠道,协助非诉调解组织提升自身的制度化、规范化水平,引导矛盾纠纷分流至非诉渠道解决。

第二,立案登记制实施大大压缩了案件诉外分流的空间。推行矛盾纠纷多元化解,坚持依法立案和尊重当事人自愿是基本原则。当前,社会公众对非诉化解方式接受程度有限,法院诉外分流案件比例较少、类型单一、成功率低却是客观事实。而诉讼具有的权威性、规范性、终局性、强制性等优势,再加上诉讼收费降低、立案登记制落地等一系列降低诉讼门槛和诉讼成本的改革举措,社会公众更倾向于直接登记立案,一站式解决矛盾纠纷。

第三,案多人少矛盾突出要求法院诉调对接工作更加科学合理。近年来,强化司法裁判在规则之治方面的作用已经深入法院人心,但事实证明,广大法官对于能调解的案件以及疑难复杂案件,自然会想方设法多做调解工作[2],对于通过开展诉调对接压降案件数量、化解重大案件仍然有所期待。但一个重要前提是,确保诉调对接工作不再增加一线法官的负担,不必为了对接而对接,与非诉调解组织的人员对接、业务对接也将更加集约。

第四、类型化矛盾纠纷需要更有针对性的诉调对接模式。调研显示,诉讼数量较多、案件增幅较大的类型化案件确有分流的必要。但是,也并非所有的矛盾纠纷都适合诉外解决,否则不仅无助于纠纷的解决、徒增社会成本,而且还会损害法律公正与权威。结合司法实践,未来诉调对接建设应主要集中在以下几类案件:一是关系修复类纠纷,即婚姻家庭、相邻关系、土地承包、合伙关系等传统民事案件;二是规则明确类纠纷,即法律成熟度较高、司法裁判较为统一,能为当事人最大限度节省解纷成本的案件;三是涉及群体利益,需要政府和相关部门统筹协调的纠纷;四是解纷主体明确的简易案件,如机动车交通事故责任纠纷、物业服务合同纠纷等。(详见表二)

表二:2013-2015年全市法院各类民商事结案分布

第五,日益复杂的社会环境使得矛盾纠纷多元化解面临更大的挑战。随着城镇化进程加快,个人对传统的村委会、居委会、单位等机构的人身依附性降低,基层组织控制力和权威性减弱。限于地区经济发展水平,各行业发展并不平衡,大多数行业缺少行业权威,缺乏行业自律和自治机制。人民调解组织在人员素质、人员配置等方面较为薄弱,特别面对矛盾复杂多样、社会诚信缺失的大环境,更加显得力不从心。部分非诉调解机构人财物保障缺乏制度化的设计,“一事一议”模式下导致矛盾化解工作效率低下。另外,人民法院提前介入纠纷化解也不一定总是发挥积极作用,尤其面对一些群体性纠纷,法院介入的时机、方式、程度等都大有讲究,否则不仅会喧宾夺主不利于问题的解决,还会加深当事人对法院的不信任,给法院依法裁判带来不利影响。

四、深化矛盾纠纷多元化解机制的前景展望

未来,法院应当在坚持依法履职的前提下,注重发挥好引领、推动和保障作用,做到到位而不越位,不贪多求快,不贪大求全,找准各法院与非诉调解组织的共振点,以点带面,突出重点、循序渐进。

一是通过“内部多元”推动“外部多元”。积极落实民事诉讼法,推动内部多元化程序改造。探索类型化分案在先,程序内随机分案在后的模式,使案件与程序有机对应。简单纠纷引入先行调解、小额诉讼、督促程序等环节,视情况或由专职法官调解,或由附设法院的人民调解工作室处理,或分流至非诉调解组织解决。以法官员额制改革为契机,推进调审适度分离,让纠纷化解与规则之治区分开来。由调解法官、速裁法官及有经验的审判辅助人员专司调解,并全面负责与非诉调解组织的深入对接,促使诉与非诉更加便捷、紧密地互动。

二是加强诉调对接平台建设。依托诉讼服务中心,整合诉讼服务、诉讼引导、立案登记、案件速裁、诉调对接等功能。科学界定速裁案件范围,将权利义务关系清楚、书面证据充分、被告无下落不明的案件原则上纳入速裁程序,并由立案法官根据工作经验进行具体甄别、把握。梳理非诉调解组织的职能范围和优势领域,对类型化纠纷设计简单明了的非诉化解途径指引,方便当事人选择合适的化解渠道。对当事人同意诉前调解的案件,严格落实诉外化解期限,对于因逾期调解不成而回流的案件,依法纳入诉讼程序。加大对非诉化解机制的宣传讲解力度,探索在诉讼服务中心公示审判法官在办案件数量、排期开庭情况等信息,有效引导当事人自愿选择更为便捷高效的非诉渠道解决争议。积极推进小额诉讼程序适用,对符合标准的案件,当事人如无异议,一律纳入小额诉讼程序审理,并畅通该类案件申请再审渠道,最大限度地解决当事人及法官的后顾之忧。[3]提高司法确认程序、仲裁审查程序效率,对相关案件的强制执行,应当注意与法院裁判同等对待,避免人为降低非诉化解的权威性。

三是加强对非诉化解案件的信息化管理。以现有的法院案件信息管理系统为基础,建立独立的诉外分流案件信息管理平台,对案件去向、分流期限、调处结果加以记载,加强对分流案件的流程监管。强化数据分析和利用,动态反映某一地区、某一领域的纠纷样态,便捷锁定某一纠纷或某一当事人,为各解纷主体的协调联动提供便利。条件成熟时,积极推动党委政府整合各类调解组织资源,建立全市统一的矛盾纠纷多元化解综合应用平台,开发纠纷受理、纠纷查询、移交转办、网上指导等功能,实现信息高度共享。

四是推动非诉调解质量提升。探索无争议事实记载机制,出台类案调解工作指引,明确处理各类纠纷一般需要关注的法律问题,制定统一的诉前联调文书样式,确保在诉前阶段确定的无争议事实能够为诉讼程序所用。注重吸纳退休法官、检察官以及基层法律服务工作者等参与非诉调解工作,着力改善调解人员的队伍结构。强化对非诉调解组织的培训和指导,建立法院与人民调解组织双向交流机制,做强附设法院的人民调解工作室,选派有经验的退休法官到矛调中心协助调解,促进调解水平提升。完善对非诉调解人员及社会调解组织诉调对接工作的业绩评价,对化解数量、化解质量、工作效率、工作作风,以及配合法院送达、调查、执行等方面给予综合评价,并建议由地方政法委、综治委给予专项管理考评。

五是推动建立强有力的矛盾纠纷多元化解机制。加强与地方党委政府的沟通协调,将矛盾纠纷多元化解工作纳入社会综合治理范畴,统一规划、统一推进。尽早以地方立法的形式明确各责任主体的权力与责任,建立起矛盾纠纷层层过滤、递进化解的有序格局。联合相关单位推出诉调对接工作先进典型,推广先进工作经验,加大宣传引导力度,努力营造矛盾纠纷有序分流的良好氛围。推动各级政府加强调解资源配置,将矛盾纠纷多元化解涉及的各项工作经费纳入财政预算,对其他公益性调解组织提供必要的物质和经费支持,通过政府购买服务等方式重点培育行业性、专业性调解模式,逐步建立起多样化的经费保障体系。建议在省、市级层面搭建重点领域的诉调对接平台,为诉调对接的基层实践提供有力支持。建议在省、市级层面建立科学合理的考核制度,细化矛盾纠纷多元化解机制中的制度建设、资源配置、案件管理等具体内容,将之纳入对各乡镇、街道以及司法行政管理部门等各职能部门的考核范围,并在其中着重发挥法院的信息反馈、效果评价作用。



*主持人:马荣,课题组成员:袁长伟、董涛、周媛。

[1]龙飞:《论国家治理视角下我国多元化纠纷解决机制建设》,载《法律适用》2015年第7期,第2页。

[2] 2015年,徐州中院案件调解率16 .17%,同比下降4.57分点;基层法院38.4%,同比下降4.75个百分点。同比虽然下降,但基层法院的调解率仍处于市中院确定调解率合理区间值范围内(35-55),市中院的调解率仍处于2013年省高院确定的调解率区间值范围内(16-30),基本符合基层法院和中级法院化解矛盾纠纷的特点。

[3]云龙法院立案庭在22个月内结案的1117件小额诉讼案件中,仅有11件案件的当事人申请再审,申诉比例1%,其中9件案件的当事人撤回再审申请,2件正在审查。

责任编辑:唐新利