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《徐州审判》2016年第3期:构建诉讼纠纷联合多元化解的长效机制
——以睢宁县社会矛盾纠纷调处机制为视角
作者:李 勇  发布时间:2016-11-04 10:28:40 打印 字号: | |

    当今,我国社会处于社会发展转型期,各种社会关系发生着深刻复杂变化,社会矛盾呈多发频发态势,随之而来是大量纠纷以案件的形式进入法院,尤其是民商纠纷。以睢宁法院为例,自2012年以来平均每年受理民商事纠纷案件7500件。法院案件持续扩增,但法官总量增幅有限,尤其是一线办案法官。睢宁法院一线民商事法官近5年来一直只有30人左右。案多人少矛盾突出的现象,几乎在全国法院都不同程度地存在。另一方面,法院对涉诉纠纷,尤其是民商事纠纷,如何进行有效分流化解,目前工作中尚未健全完善的机制。基于人案矛盾突出和纠纷分流化解机制不健全,造成案件大量积压,尤其是民商事案件,审判压力持续增大。如何缓解民商事审判工作压力?在当前人案矛盾一时难以克服的情况下,笔者认为,探讨研究健全完善涉诉民商事纠纷多元化解机制这一课题,具有较强的现实意义和实践价值。本课题所称涉诉民商事纠纷是指已向法院提起起诉的民商事纠纷,法院是否已立案受理在所不问。

一、社会矛盾纠纷多元化解机制的价值与意义

矛盾纠纷多元化解机制是指在一个社会中,多种多样的矛盾纠纷解决方式以其特定的功能和运作方式相互协调地共同存在,结成一种互补的、满足社会主体多样需求的程序体系和动态的调整系统。矛盾纠纷多元化解机制是基于社会矛盾纠纷自身的多样性、复杂性及不同纠纷主体多元化矛盾化解需求等特性而产生的。尤其在当今,我国社会经济快速发展、经济体制变革不断深化、社会利益格局不断调整,社会矛盾纠纷呈现出纠纷主体多元化、利益诉求复杂化、纠纷类型多样化等特点。由于纠纷类型、发生原因及纠纷主体需求不同,决定了化解纠纷的主体和方式应有所区别。要满足人民群众对纠纷解决主体和方式的多元需求,适应纠纷的多元属性,必须转变纠纷解决理念,打破传统主体、单一方式包打天下的局面。健全完善多元化矛盾纠纷解决机制,整合人民调解、行政调解、司法调解等多种社会资源,综合运用调解、仲裁、诉讼等多种方式和手段,形成功能互补、程序衔接的矛盾纠纷有效化解体系,这对及时有效化解矛盾纠纷,满足纠纷主体的矛盾化解主体和方式选择权,维护社会稳定,推进依法治国,促进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。涉诉矛盾纠纷作为社会矛盾纠纷的有机组成部分,完善的社会矛盾纠纷多元化解决机制对法院构建涉诉民商事纠纷多元化解机制具有重要促进作用。

    二、涉诉民商事纠纷化解方式现状的考察

(一)涉诉民商事纠纷只要符合立案条件的一律进入诉讼程序化解。长期以来,尤其是2012年修订的《民事诉讼法法》施行前,法院对涉诉民商事纠纷只要符合立案条件均进入诉讼程序予以化解。即使在“大调解”背景下法院原来实行的诉前调解机制,若使经人民调解组织调解达成的调解协议具有强制执行的效力,法院仍将此类纠纷进入到诉讼程序,通过诉讼程序审查已达成的调解协议,然后制作调解书。

   (二)进入诉讼程序的民商事纠纷,由法院单打独斗进行化解。在长期的审判活动中,涉诉民商事纠纷进入诉讼程序后,法院基本上是依靠自身力量化解涉诉纠纷,很少主动借助其他社会力量参与涉诉矛盾化解。主要体现在:一是涉及的案件类型少,限于婚姻家庭类案件、人身伤害类案件、群体性案件等。二是其他社会力量参与化解诉讼纠纷的案件总量少,以睢宁法院为例,化解总量为相关类案的7%。近年来,法院在化解诉讼纠纷过程中,主动向其他社会力量借力的意识有所增强。

    出现上述两个方面现象的原因,一是法院缺乏涉诉纠纷多元化解意识或意识不强,二是法院缺乏完善的涉诉纠纷多元化解机制。涉诉纠纷分流和多元化解机制的缺失是造成法院民商事审判压力持续增大重要原因之一。

三、睢宁县社会矛盾纠纷多元化解机制的考察

睢宁县在推进社会矛盾纠纷多元化解工作中,注重工作制度机制建设:一是整合人民调解资源,健全完善人民调解体系。在县、镇、村(社区)、组(居民小区)建立四级人民调解网格,在县、镇、村级均设立人民调解委员会,同时在重点企事业单位、纠纷多发的行业也设立人民调解组织,如金融保险行业等;二是强化行政机关的行政裁决和行政调处功能,要求县级、镇级具有行政管理职责的部门充分履行行政管理职责,抓好与本部门有关的矛盾纠纷的处置工作,坚持行政裁决与行政调解并重,力争将纠纷化解在本部门;三是注重发挥社会群团组织化解纠纷的作用,要求工会、妇联、共青团根据各自组织宗旨,设立调解组织化解或参与化解与本组织有关矛盾纠纷;四是发挥政法系统主力军作用,构建公调、诉调、检调衔接机制,要求各类人民调解组织在矛盾纠纷化解中要与公安、法院、检察院进行相应对接(反之亦然),实现优势互补,资源共享,合力化解;五是建立考核奖惩机制,县委县政府要求对人民调解、行政调解及公调诉调检调对接工作建立年度目标考核及奖惩制度,以保障矛盾纠纷多元化解机制有效运行。六是加强经费保障,将矛盾纠纷多元化解涉及的各项工作费用纳入县镇两级财政预算,统筹安排,确保专款专用。

    近年来,通过对上述机制的不断完善,以党委领导,政府主导,部门合力协同、群众积极参与的多元化纠纷解决机制体系基本健全,睢宁县社会矛盾多元化解工作取得了阶段性成效,一大批矛盾纠纷化解在基层,化解萌芽状态,化解在诉讼外。

四、涉诉民商事纠纷多元化解机制构建

完善的社会矛盾纠纷多元机制不仅能有效化解大量非诉矛盾纠纷,对涉诉矛盾纠纷化解同样具有重要的推动作用。社会矛盾纠纷多元化解机制和体系是建立健全涉诉矛盾纠纷尤其涉诉民商事纠纷多元化解机制的重要依托,其不仅使涉诉矛盾纠纷多元化解机制的建立成为可能,而且具有现实的可操作性。以睢宁县社会矛盾纠纷多元化解机制和体系为依托,笔者对睢宁法院构建涉诉民商事纠纷多元化解机制提出如下建议。

   (一)健全完善涉诉民商事纠纷分流机制。

1、健全完善先行调解机制。2012年修订的民事诉讼法第一百二十二条规定:“当事人起诉到人民法院的民事纠纷,适宜调解的,先行调解,但当事人拒绝调解的除外。”这一新增条文,使先行调解制度被正式确立为民事程序机制,丰富和发展了我国民事诉讼中的调解制度,为纠纷当事人又提供了一条纠纷解决方式。但目前民诉法关于先行调解的规定还很原则抽象,尚未形成完善的程序流程和完备的工作机制,故本文对之作初步探讨。

(1)先行调解的性质。从民诉法第一百二十二条规定内容和该条所处于民诉法体系位置及其前后条款内容来看,先行调解的主体是法院,调解所处的阶段是当事人起诉后纠纷进入诉讼程序之前,因此先行调解是具有司法性质的调解,属于司法调解的范畴,但其有别于诸如民诉法第133条、142条所规定的司法调解。可将先行调解称为诉讼前调解,但不同于诉前调解即诉外调解,诉前调解指纠纷在被当事人向法院起诉前经其他社会组织的调解。这里所谓诉讼前,是指涉诉纠纷即起诉的纠纷被作为诉讼案件立案受理前,也即诉讼法律关系建立前。适用先行调解的纠纷是法院受理的非诉讼案件,法院也应予立案登记,即是说法院受理的案件类型包括诉讼案件和非诉讼案件。

    先行调解的主体只能是法院,但法院可以征求纠纷当事人同意的情况下委托或邀请其他社会组织调解或参与调解,即调解的方式可具有多样性。法院可向社会聘请特邀调解员协助法院参与先行调解或委托特邀调解员进行调解。法院负责对特邀调解员的业务指导培训和管理,实行特邀调解员名册制度,即对聘请的特邀调解员进行登记造册,并对调解员的社会资历及擅长业务领域进行公示,供纠纷当事人选择调解员时参考。先行调解的主体虽是法院,但其为一种诉讼的替代性纠纷解决机制。因为,先行调解制度的立法背景是,一方面,诉讼资源有限,不可能所有纠纷都通过诉讼程序解决;另一方面,现代社会各种纠纷种类不同,与之适应的解决纠纷的办法也不同,诉讼并不是解决一切纠纷的最好办法,而纠纷当事人又坚持选择法院作为其纠纷化解主体,因此必须求助于其他的纠纷解决机制。

(2)先行调解的适用范围。民诉法第一百二十二条规定了“适宜调解”的抽象标准,司法实践中不好判断和操作。本文认为,满足下列条件的民事纠纷属于适宜调解情形:首先,纠纷的性质是具有给付之诉性质或形成之诉性质;其次,纠纷当事人争议不大,法律关系清楚或诉讼标的额较小(如属于小额诉讼案件的纠纷)。另外,在满足纠纷的性质是具有给付之诉性质或形成之诉性质前提下,纠纷双方当事人自愿选择适用先行调解程序化解纠纷的,也属于先行调解适用的范围。

   3)先行调解适用的条件。首先,先行调解的纠纷必须符合诉讼案件的立案条件,即满足民诉法第一百一十九条和第一百二十四条规定。因为,先行调解制度是一种诉讼的替代性纠纷解决机制,主要功能是最大限度地减少涉诉纠纷进入诉讼程序,从而做到案件分流,减轻法院的审判工作压力,同时降低当事人的解纷成本,提高解纷效益。其次,纠纷双方当事人同意以诉讼前调解的方式即先行调解的方式化解纠纷。一旦,有一方不同意适用先行调解的方式化解纠纷,先行调解程序就停止启动或终止进行,随即转入诉讼立案程序。

   4)先行调解程序启动与终止。从民诉法第一百二十二条的表述看,法院可以依职权开启先行调解程序,只有当事人“拒绝调解”时除外,这说明程序启动无须当事人提出申请,法院可主动遴选适宜调解的案件,然后征求纠纷双方的意见。当然,由提起纠纷的一方当事人提出先行调解的申请,然后由法院征求纠纷另一方当事人是否同意先行调解的意见或纠纷双方当事人共同申请先行调解均符合民诉法第一百二十二条的立法精神。先行调解程序不启动或终止可由当事人可采用口头、书面拒绝或通知调解不到场等多种形式引发。先行调解程序启动后的先行调解期间,纠纷当事人一方可以随时要求终止先行调解程序。若不赋予纠纷当事人先行调解程序终止权,不但背离先行调解制度立法目的,而且违反了民诉法第一百二十三条关于依法保障当事人诉权的规定。先行调解制度是一种诉讼的替代性纠纷解决机制,选择何种合法的纠纷解决机制化解纠纷,是法律赋予公民的基本权利。

   5)先行调解的期限。先行调解制度的立法目的、适用先行调解程序的纠纷特点以及当事人诉权保障的法律要求决定了先行调解的期限宜短不宜长。参照诉讼案件的审理期限规定,本文认为以15日为宜。

   6)先行调解的效力。先行调解的效力指先行调解程序中达成的调解协议的法律效力。该调解协议对纠纷当事人双方当然具有法律效力,问题是该调解协议是否具有当事人申请法院执行的法律效力?怎样才能具有强制执行的效力?有观点认为,通过由纠纷当事人申请司法确认使调解协议具有强制执行的效力。本文对之持否定意见,理由:一方面,先行调解的性质属司法调解范畴,其调解主体是法院。另一方面,申请司法确认的调解协议根据民诉法规定是经人民调解组织调解达成的调解协议,先行调解达成的调解协议不属于先行民诉法规定的调解协议确认案件的范畴。再次,即使可以按照调解协议确认程序加以处理,则会使先行调解程序变得复杂化,导致出现法院主持达成的调解协议还要自己再审查确认的笑话,明显违背“先行调解”机制的立法宗旨。本文认为,先行调解达成协议后法院应根据调解协议制作调解书,可以诉先调字制发调解书。有观点认为,法院未立案,所以不可以制发调解书。本文认为,法院在诉讼立案前可以对涉诉纠纷依法进行先行调解,岂不可以对自己主持达成的调解协议制发调解书。同时,根据现行民诉法规定法院受理的案件包括诉讼案件和非诉讼案件。法院可以对适用先行调解的纠纷以非诉讼案件予以登记受理,故上述法院未立案不可以制发调解书的观点不能成立。

   7)先行调解的保全措施。在先行调解程序中,为保障当事人合法权益的实现以及促进先行调解工作顺利开展,可以根据当事人申请依法采取诉前保全措施。因为先行调解案件属于非诉讼案件,故不宜适用诉讼财产保全的规定。

   8)先行调解的费用收取。先行调解旨在为当事人提供一种低成本的纠纷解决途径,因此先行调解不预收费用。如果当事人通过先行调解达成了协议当场及时履行或者原告撤回起诉的,不再收取诉讼费;如果先行调解达成了协议不能及时履行需法院制作调解书的,收费收取应当低于正常的诉讼案件收费标准,可收取标准诉讼费的10%至20%。

2、健全完善诉调对接机制。本文所称诉调对接主要指人民调解组织与法院在化解非诉矛盾纠纷和涉诉矛盾纠纷过程中的相互配合、支持与衔接工作机制。健全完善诉调对接机制,包括两个方面,一是要健全人民调解组织的机制体系,二是要健全法院业务指导人民调解和司法确认保障人民调解的机制体系。就睢宁县而言,人民调解组织的机制体系基本健全,依托行政区划建立了四级人民调解组织,同时在部门、行业和社团也建立了人民调解组织。在工作机制上,建立了人民调解员业务培训制度、调解工作经费预算制度、调解工作考核奖惩制度等。就睢宁法院而言,曾经尝试建立以巡回审判点为枢纽,以驻村联系法官为基础,以司法协理员为触角的涉诉矛盾纠纷预防与化解组织网络作为诉调对接平台。由于当时人民调解机制体系不健全,以及法官对诉调对接工作普遍认识不到位,上述对接平台没有产生应有的实效。当前,中央对社会矛盾纠纷多元化解工作进一步作出重要部署,审议通过了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》。法院作为矛盾纠纷多元化解机制的建设者之一,一方面,立足审判职能,在矛盾纠纷多元化解中积极搭建诉调对接平台,充分发挥裁判引领,业务指导和司法确认保障的作用。另一方面,通过有效的业务指导和便捷高效的司法确认提升人民调解的实效性,从而引导鼓励纠纷当事人选择通过非诉讼方式化解纠纷。

   1)健全完善诉调对接平台。健全完善调解业务指导平台建设。法院应设立人民调解业务指导办公室,全面管理辖区的各层面的人民调解组织的调解业务指导工作。建立以人民法庭和巡回审判点为枢纽,以驻村联系法官为基础,以司法协理员制度为触角的调解业务指导网络。人民法庭、人民法庭辖区内巡回审判点的法官以及驻村联系法官应与各个人民调解组织建立结对业务指导关系,定期(每季度培训一次)开展调解业务培训和日常非现场的业务指导(主要指借助电话、短信、微信、互联网等信息技术平台开展业务指导)。法院在调解业务指导过程,应注重通过典型案例裁判进行社会规则引领以及开展司法公开工作加强法治宣传工作。 对人民调解委员会以外的社会其他调解组织的调解业务指导,可参照上述对人民调解组织的调解业务指导方式进行指导。

健全完善人民调解协议的司法确认机制。进一步明确司法确认人民调解协议的范围。申请司法确认的人民调解协议以民事权利义务为内容,具有民事合同性质。但是具有下列情形之一的,法院不予受理:(一)不属于人民法院受理民事案件的范围或者不属于接受申请的人民法院管辖的;(二)确认身份关系的;(三)确认收养关系的;(四)确认婚姻关系的。积极搭建司法确认“四个平台”。一是立案庭确认平台。建议前来立案的群众到驻法院人民调解工作室接受诉前调解;调解成功的,经当事人申请,立案庭在第一时间对调解协议进行审查确认。二是人民法庭确认平台。对于乡镇矛盾纠纷排查调处中心、村(社区)矛盾纠纷排查调处委员会等基层人民调解组织主持达成的调解协议,由所在辖区人民法庭采取定期巡回确认与约定快速确认相结合的方式,依法对调解协议进行审查确认。三是民事审判庭确认平台。县矛盾纠纷排查调处中心设在卫生局、人力资源和社会保障局、农业局等单位的调解工作室,对发生的医患、劳动争议、土地承包等纠纷,促成双方达成调解协议后,引导当事人提出确认申请,由民事审判庭依法审查确认。四是交通事故案件合议庭确认平台。法院在交警大队设立交通事故案件合议庭。交警大队或者县司法局驻交警大队人民调解工作室主持达成调解协议后,当事人申请司法确认的,交通事故案件合议庭及时审查,依法对调解协议予以司法确认。实行财产保全机制。在司法确认过程中,为保证被确认的具有给付内容调解协议将来能够顺利执行,法院可根据一方当事人的申请对对方当事人的财产采取保全措施。实行司法确认告知制度。在有关调解组织进行调解时,要求调解员在调解成功后,应明确告知当事人申请司法确认的相关规定并记入调解笔录,或者在调解协议之后载明司法确认的规定,以提醒当事人。必要时,可以制作便民服务指南等形式,公示司法确认有关规定和申办流程,提供司法确认申请书样本,让群众对司法确认知情。

   2)引导鼓励涉诉纠纷当事人通过非诉方式化解纠纷。法院应充分利用诉讼引导、案例宣传、公众开放日等形式广泛宣传人民调解、司法确认的意义、优势、条件、程序等,使公众切实了解人民调解、司法确认机制对于便捷、低成本、高效率地解决矛盾纠纷的重要作用,从而引导纠纷当事人,尤其是涉诉纠纷当事人放弃通过诉讼程序化解矛盾,更多地选择非诉讼方式化解纠纷,进而减少民商事诉讼案件数量,缓解审判压力。为更利于引导涉诉纠纷当事人选择非诉方式化解纠纷,一方面,法院应为涉诉纠纷当事人提供组织形式丰富化解方式多元的调解资源,如引入人民调解组织或其他形式的非诉调解组织派驻法院(人民法庭、巡回法庭)开展调解工作。另一方面,法院应健全司法确认的司法保障机制(前文已论及,不再赘述)。在完善对人民调解协议司法确认的基础上,积极探索将司法确认案件范围扩大到人民调解协议之外的其他具有调解职能的组织达成的调解协议。同时,对于通过非诉讼纠纷解决组织达成的调解或仲裁结果,司法应当保持必要的谦抑与克制,除非出现法定的瑕疵情形,一般不应予以变更。通过便捷高效的司法确认提高非诉讼调解协议的实效性和权威性,让纠纷当事人实实在在地体验到非诉讼方式化解纠纷较诉讼方式化解纠纷的优越性(便捷、高效、低成本、有保障)。尤其对起诉前未经人民调解、行政调解等非诉调解方式调处的纠纷,强化诉讼辅导、引导、劝导当事人到人民调解、行政调解组织或者行业协会等非诉调解组织进行调解。对经人民调解、行政调解等其他非诉调解方式调处失败的纠纷,建议、引导当事人通过法院的先行调解程序化解纠纷,若调解未成即转入诉讼程序。

   (二)健全完善诉讼纠纷联合化解机制,利用诉调对接工作机制联合化解诉讼纠纷。坚持矛盾纠纷多元化解的理念,对进入诉讼程序的纠纷,法院应树立纠纷化解方式手段多元化思维,即在案件审理过程中可依托其他社会力量协助法院处理部分司法性事务,如法律文书的协助送达、案件事实的协助调查、接受法院委托或邀请对案件进行调解或协助调解、协助执行等。当然,依靠其他社会力量实施上述协助行为,必须以相关完善的工作机制作为支撑。在矛盾纠纷多元化解的语境下,上文所及诉调对接工作机制可作为诉讼纠纷联合多元化解的工作机制。法院可利用对人民调解组织的调解业务指导培训网络(上文已论及),充分发挥人民调解员、人民陪审员、特邀调解员、行业调解员、专业调解员、司法协理员在熟悉乡情社情、人脉资源丰富、社会阅历深、群众工作能力强、专业知识精等方面优势,同时通过政府购买服务的方式对上述人员实施一定的激励机制,从而构建诉讼纠纷联合多元化解的长效机制。

责任编辑:唐新利